Innsyn i liste over nordmenn som oppholder seg i utlandet

11. november 2005 (Sak 2005/73)

Utenriksdepartementet (UD) hadde avslått å gi en avis fullt innsyn i et dokument UD hadde mottatt fra ambassaden i Bangkok. Avisen hadde fått innsyn i følgebrevet fra ambassaden, men ikke i vedlegget «Oversikt over familier bosatt i utlandet ? Thailand».

Ombudsmannen konkluderte med at dokumentet ikke som helhet kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 5 a og forvaltningsloven § 13. De opplysningene som var registrert er normalt ikke undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Listen var imidlertid å anse som et organinternt dokument, og falt derfor i utgangspunktet inn under unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 5 første ledd. Ombudsmannen uttrykte imidlertid tvil når det gjaldt departementets begrunnelse for sin meroffentlighetsvurdering. Departementet ble bedt om å vurdere saken på nytt.

Dagbladet henvendte seg til ombudsmannen i forbindelse med at Utenriksdepartementet (UD) hadde avslått å gi avisen innsyn i en liste over familier bosatt i Thailand, som departementet hadde mottatt fra ambassaden i Bangkok. I tillegg til navn og adresse, inneholdt listen også opplysninger om telefonnummer (både privat og på arbeid), medfølgende familiemedlemmer (ektefelle og barn) samt eventuell avreisedato. I avslaget viste UD til bestemmelser om taushetsplikt, jf. offentlighetsloven § 5 a og forvaltningsloven § 13.

Avisen påpekte i klagebrevet hit at følgebrevets innhold tydet på at vedlegget listet opp nordmenn bosatt i Thailand og hvor de kunne nåes på forskjellige kontaktpunkter. Avisen anførte at slike opplysninger ikke kan holdes tilbake. Fra klagebrevet siteres:

«Om det framkommer av vedleggene at NN er bosatt på en bestemt adresse i Thailand, har et bestemt yrke, er gift eller ikke, jobber i et spesifikt firma, er norsk statsborger, hvor personen er født og hva deres fødselsdato og personnummer er, så kan ikke ambassaden holde dette tilbake. Like lite som om tilsvarende opplysninger om en borger bosatt et sted i Norge skulle ha listet opp disse dataene i et brev som passerer et hvilket som helst forvaltningsorgan.»

Ved brev herfra ble UD bedt om å oversende det dokumentet avisen var nektet innsyn i. UD ble samtidig bedt om å kommentere avisens anførsler.

Etter å ha innhentet uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling, besvarte UD henvendelsen. UD bekreftet at dokumentet var en liste over nordmenn som oppholder seg i Thailand på fast eller midlertidig basis og som hadde registrert seg ved ambassaden i Bangkok. UD skrev videre at listen inneholder «opplysninger om navn, adresse, telefonnummer og medfølgende familiemedlemmer samt eventuell avreisedato for ca. 800 personer». UD sa seg videre enig i at bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 innebærer at det ikke gjelder taushetsplikt for alle opplysninger om enkeltpersoner, men fremholdt at bestemmelsen pålegger taushetsplikt for sensitive personopplysninger. Fra svarbrevet siteres for øvrig:

«Det omhandlede dokument fra ambassaden i Bangkok inneholder opplysninger om enkeltpersoner som i henhold til offentlighetslovens § 13 isolert sett ikke er omfattet av taushetsplikten. Departementet er allikevel i tvil om de registrerte opplysningene uten videre kan anses som offentlige i sin helhet. Det kan ikke utelukkes at enkelte personer har latt seg registrere med sensitive personopplysninger, f.eks. om familieforhold eller samboerforhold.

Listen fra Thailand er utarbeidet i krise- og evakueringsøyemed, som et ledd i utenrikstjenestens samlede beredskapsplanlegging. Tilsvarende registrering foregår også ved våre andre fagstasjoner (96 ambassader/generalkonsulater). Oppdaterte lister over nordmenn i utlandet, som kan omfatte fra tre-fire personer til over ni hundre registrerte, sendes rutinemessig departementet pr. 1. oktober hvert år. Det er frivillig å registrere seg ved norsk utenriksstasjon, og listene vil derfor aldri være fullstendige. Nordmenn oppfordres imidlertid til å gjøre dette i land med indre uro og/eller i land [i] den tredje verden der det kan være svært vanskelig for stasjonen å skaffe til veie gyldig kontaktinformasjon gjennom det som måtte finnes av offentlige informasjonssystemer. Ved registrering gjøres oppmerksom på at opplysningene kun er til utenrikstjenestens eget bruk, for å sette utenriksstasjonen og departementet i stand til på en best mulig måte å ivareta den registrertes interesser dersom det skulle oppstå en krise- og evakueringssituasjon eller andre nødssituasjoner. Det ville være et brudd med disse forutsetningene dersom norsk presse gis innsyn i de interne arbeidsverktøyene som listene utgjør. En mulig konsekvens vil kunne være at langt færre registrerer seg ved norske utenriksstasjoner, med de negative følger det ville få for norske myndigheters muligheter til å bistå norske borgere i en gitt situasjon. Det er derfor meget som taler for å unnta listene som organinterne dokument under henvisning til offentlighetslovens §5.1.

Som en oppfølging av flodbølgekatastrofen i Asia er departementet for tiden i ferd med å gjennomgå sin beredskap bl.a. knyttet til ivaretakelse av norske borgeres interesser i utlandet. Spørsmålet om offentlighetsstatus for lister over nordmenn som oppholder seg fast eller midlertidig i utlandet er således en del av en større sammenheng. Departementet trenger mer tid på de prinsipielle vurderingene som vil måtte inngå i dette arbeidet og ber om forståelse for at det ikke på nåværende tidspunkt kan ta stilling til utlevering av det dokument som Dagbladet har bedt om innsyn i.»

Avisen kom med merknader, og påpekte bl.a. at UD i sitt svarbrev hadde erkjent at ikke alle opplysningene i dokumentet var omfattet av taushetsplikt. Avisen fremholdt videre at dersom det er riktig at noen av opplysningene var taushetsbelagte, så kunne disse sladdes, mens resten av dokumentet ble gjort tilgjengelig. Når det gjaldt departementets henvisning til at dokumentene også kunne unntas som organinterne dokument, skrev avisen bl.a.:

«Opplysningene tjenestepersoner ved utenriksstasjonene har innhentet etter samtaler med norske borgere, er uansett opplysninger forvaltningen har plikt til å nedtegne eller protokollere etter forvaltningslovens § 11d.

Dette er en type opplysninger som kunne innkommet til forvaltningen, og som ikke skal brukes internt. Dette er med andre ord faktaopplysninger som er levert inn til forvaltningen. Dermed kan ikke departementet etter vårt syn lene seg på argumentasjonen om at opplysningene finnes i organinterne dokumenter, og dermed skal unntas offentlighet.»

For så vidt gjaldt UDs påpekning av fremtidige konsekvenser, stilte avisen spørsmål ved hvorfor norske borgere som oppholdt seg lovlig i et annet land skulle ha en frykt for at det kunne bli kjent hvor de befant seg. Den skrev bl.a.:

«Om en norsk borger, som oppholder seg lovlig i et land, f.eks. Belgia, melder seg til ambassaden, så vil personen enklere få ivaretatt sine rettigheter som norsk borger. Det være seg i en krisesituasjon, ved dødsfall, sykdom, valg, i trygdespørsmål osv. Dette må da være langt viktigere beveggrunner for å registrere seg, enn at navnet deres står på en liste som andre kan se om de tar seg bryet verdt med å be om innsyn.»

UD kom tilbake til saken i nytt brev. Innledningsvis uttalte UD seg om innholdet i begrepet «personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd. Etter gjennomgang av rettskildene konkluderte UD slik:

«Som en oppsummering av disse mer generelle syn på tolkningen av uttrykket ?personlige forhold? i fvl. § 13, 1. ledd, skal det fremheves at uttrykket favner meget vidt, og at det ikke er enkelt å fastslå abstrakt og generelt at et forhold som angår et individ aldri kan være ?personlig? i lovens forstand. Når man deretter vender seg mot de konkrete opplysninger som inneholdes i det dokument det er anmodet om innsyn i, er det etter Utenriksdepartementets syn ingen tvil om at mange av disse må ansees som ?personlige forhold? i.h.t. § 13, 1. ledd.»

Om bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 annet ledd uttalte UD at det ikke er slik at oppregningen i annet ledd «automatisk og generelt unntar disse opplysningene fra forvaltningens taushetsplikt».

Etter UDs syn måtte hele listen unntas fra offentlighet fordi de taushetsbelagte opplysningene utgjorde den «vesentligste» del av dokumentet.

UD fastholdt også at dokumentet var å anse som et organinternt dokument og derfor kunne unntas offentlighet etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 første ledd. Om dette skrev UD bl.a.:

«Utenriksdepartementet mener også at hele listen kan unntas offentlighet, fordi den er et organinternt dokument i.h.t. offl. § 5, 1. ledd.

Departementet finner at alle vilkårene etter denne bestemmelsen er oppfylt i denne saken. Listen er utarbeidet av utenriksforvaltningen (ambassade/departementet, som i offentlighetslovens forstand er ett forvaltningsorgan). Det er utarbeidet for organets egen, interne saksbehandling, i nøds- og krisesituasjoner. Dokumenter er ikke ment å sendes ut av forvaltningsorganet, det har i det konkrete tilfelle heller ikke blitt sendt ut av forvaltningsorganet.»

Om meroffentlighetsvurderingen uttalte UD videre:

«Utenriksdepartementet må deretter vurdere hvorvidt det skal utvises meroffentlighet, jfr. offl. § 2, 3. ledd, for dette organinterne dokumentet. Departementet finner at det ikke skal gjøres, blant annet fordi de taushetsbelagte opplysningene utgjør den alt vesentligste delen av selve dokumentet. Å gi helt eller delvis innsyn i disse opplysningene uten å kontakte hver enkelt som er oppført på listen, vil være i strid med de ovenfor angitte intensjonene. Dokumentet vil etter en fullstendig sletting av de personopplysninger en ovenfor har argumentert for at ikke bør offentliggjøres, lett fremstå som meningsløst. En vil ved bibehold av enkelte av disse personopplysningene i et frigjort dokument dessuten lett kunne utløse de mer langsiktige skadevirkningene som omtales i Veileder s 49.»

I min avsluttende uttalelse i saken bemerket jeg:

«Hovedregelen i offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 er at forvaltningens saksdokumenter «er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov», jf. lovens § 2. Etter lovens §§ 5, 6 og 6 a er det adgang til å unnta visse dokumenter fra offentlighet. Lovens § 5 a pålegger imidlertid forvaltningen plikt til å unnta fra offentlighet taushetsbelagte opplysninger.

1. Er opplysningene i dokumentet undergitt taushetsplikt?

Etter offentlighetsloven § 5 a er opplysninger «som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov» unntatt fra offentlighet. Det følger videre av bestemmelsen at det i utgangspunktet bare er de taushetsbelagte opplysningene som er unntatt fra offentlighet. Som hovedregel må det gis innsyn i resten av dokumentet. Bestemmelsens annet ledd første punktum lyder slik:

«Dokumentet for øvrig er offentlig, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold.»

Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1 er det taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold». Det er denne bestemmelsen Utenriksdepartementet henviste til i sitt avslag.

UDs uttalelser på dette punkt er for øvrig noe sprikende. I brevet 6. mai 2005 skriver UD at dokumentet inneholder opplysninger om enkeltpersoner som i henhold til «offentlighetslovens § 13 isolert sett ikke er omfattet av taushetsplikten» (feilskrift for forvaltningsloven). I brevet 9. august 2005 uttaler imidlertid UD at «en stor del av personopplysningene» i dokumentet faller inn under taushetsplikten og at de taushetsbelagte opplysninger utgjør «den ?vesentligste? del av hele dokumentet».

Innholdet i begrepet «personlige forhold» er ikke fast, og det kan ? som UD også har påpekt ? i enkelte tilfeller by på tvil om opplysninger er undergitt taushetsplikt etter denne bestemmelsen. Forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum gir imidlertid veiledning i forhold til tolkningen av begrepet. Bestemmelsen nevner eksempler på opplysninger som normalt ikke regnes som personlige forhold. Bestemmelsen lyder:

«Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal reknes som personlige, og hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.»

Fra Justisdepartementets merknader i Ot.prp. nr. 3 (1976 ? 77) siteres, jf. side 15:

«Justisdepartementet er blitt stående ved å beholde den formulering som er valgt i høringsnotatet, dvs. at taushetsplikten som utgangspunkt skal omfatte alle opplysninger om «noens personlige forhold» Etter departementets mening er det imidlertid behov for visse presiseringer når det gjelder nedergrensen for hvilke opplysninger som skal anses som personlige.

For det første mener man at det er naturlig å si uttrykkelig at taushetsplikten om personlige forhold ikke skal omfatte opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Selv om slike opplysninger etter vanlig språkbruk kunne kalles personlige, må det være på det rene at de ikke er så følsomme at de bør omfattes av noen generell taushetsplikt. — Derimot kan slike nøytrale opplysninger etter omstendighetene røpe andre forhold som må anses som personlige og som derfor er undergitt taushetsplikt. Dette gjelder særlig de tilfelle hvor selve klientforholdet må anses som et personlig forhold. Om for eksempel en alkoholikeranstalt gir nøytrale opplysninger om en bestemt person, vil man av dette kunne slutte at vedkommende har vært eller blir behandlet for alkoholisme. Departementet foreslår en uttrykkelig bestemmelse om taushetsplikt i slike tilfelle.»

Det følger av dette at bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 annet ledd mener å fastsette en nedre grense når det gjelder hvilke opplysninger som normalt ikke skal anses som personlige forhold selv om de etter vanlig språkbruk vil kunne være det. Jeg kan ikke se at lovendringen i 1982 endret på dette. Lovendringen innebar imidlertid at man gjorde det klarere i bestemmelsen at også andre forhold enn klientforhold kan gi den det gjelder et legitimt behov for å holde en ellers nøytral personopplysning beskyttet.

Det følger som nevnt både av ordlyden i forvaltningsloven § 13 annet ledd og uttalelser i forarbeidene, at det vil kunne være situasjoner der opplysninger som fødested, fødselsdato, personnummer, bopel m.v. vil kunne røpe andre forhold som må anses som personlige og undergitt taushetsplikt. I slike tilfeller vil det være taushetsplikt for disse opplysningene.

Det er i juridisk teori lagt til grunn at begrepet «personlige forhold» omfatter opplysninger som det er «vanlig å ville holde for seg selv», jf. bl.a. Woxholt: «Forvaltningsloven med kommentarer» side 204 og Justisdepartementets «Veileder i offentlighetsloven» side 57.

Jeg finner for øvrig grunn til å nevne at taushetspliktbestemmelsen i folkeregistreringsloven 16. januar 1970 nr. 1 § 13 benytter begrepet «noens private forhold». Det fremgår av forarbeidene til loven at omfanget av taushetsplikten i folkeregistreringsloven er videre enn i forvaltningsloven og at dette også er årsaken til at det er valgt en annen formulering. Ifølge denne bestemmelsen skal imidlertid heller ikke «en persons fulle navn, fødested, fødselsdato og personnummer, adresse og eventuell dødsdato» anses som «private forhold» med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlig. Det heter videre i bestemmelsen at folkeregisteret kan bestemme at opplysning om «sivilstand, ektefelle, barn og foreldre i særlige tilfelle» kan unntas fra taushetsplikt. I motsetning til forvaltningsloven § 13 annet ledd, er altså sivilstand normalt taushetsbelagt etter folkeregistreringsloven. Opplysninger om ektefelle og barn er også slike opplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagte etter folkeregistreringsloven. I forvaltningsloven er imidlertid disse opplysningene ikke nevnt spesielt.

Listen med oversikt over nordmenn bosatt i Thailand, inneholder som nevnt foran bl.a. navn, adresse, telefonnummer og navn på ektefelle og barn. Lovavdelingen har i sin uttalelse 4. februar 2005 lagt til grunn at disse opplysningene i utgangspunktet ikke er undergitt taushetsplikt. Dette er jeg enig i. Jeg forstår det slik at Utenriksdepartementet i sitt brev 6. mai 2005 hit også er av den samme oppfatning. Enkelte av opplysningene ? navn og adresse ? faller direkte inn under oppregningen i forvaltningsloven § 13 annet ledd. Opplysninger om telefonnummer og navn på ektefelle og barn, vil nok også måtte anses som såkalte nøytrale personopplysninger og sidestilles med opplysningene i lovens § 13 annet ledd. Som lovavdelingen har gitt uttrykk for, kan imidlertid dette stille seg annerledes, «for eksempel hvis et telefonnummer som fremgår av listen er hemmelig eller hvis opplysningene om ektefelle og barn direkte eller indirekte avdekker ømtålige familieforhold».

UDs standpunkt om at dokumentet ikke kan utgis, synes å være basert på en oppfatning om at UD ikke med sikkerhet kan fastslå om opplysninger i listen vil røpe andre forhold som er å anse som personlige og taushetsbelagte. Ut fra de opplysninger ambassaden har gitt ved registreringen, har jeg forståelse for dette. Siden registreringen er frivillig og ambassaden overfor den enkelte har gjort oppmerksom på at opplysningene kun er til utenrikstjenestens eget bruk, kan det ikke sees bort fra at dette har vært avgjørende for at enkelte har latt seg registrere med opplysninger som vil kunne anses som personlige og taushetsbelagte.

Som UD har påpekt, vil man sjelden kunne være helt sikker på at såkalte nøytrale opplysninger ikke vil kunne røpe andre forhold som er taushetsbelagte. Ved vurderingen av om et dokument inneholder taushetsbelagte opplysninger i henhold til bestemmelsene i forvaltningsloven, må forvaltningen likevel normalt kunne ta utgangspunkt i de nedre grenser som forvaltningsloven § 13 annet ledd stiller opp samt det vurderingstemaet som er lagt til grunn i teorien ? om dette er opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. Dersom det ved en slik gjennomgang ikke avdekkes opplysninger som kan antas å være personlige og taushetsbelagte, må dette også kunne legges til grunn ved behandlingen av innsynsbegjæringen.

Jeg finner etter dette at det knytter seg en viss tvil til departementets vurdering og konklusjon på dette punkt.

2. Gir offentlighetsloven § 5 hjemmel for unntak?

Dokumenter som forvaltningsorganet selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, kan unntas etter lovens § 5 første ledd. Bestemmelsen gir adgang, men ikke plikt, til å unnta forvaltningens interne dokumenter fra offentlighet. Bestemmelsen lyder slik:

«Dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet.»

UD har vist til at ambassaden og departementet er ett forvaltningsorgan i offentlighetslovens forstand, at listen ble utarbeidet for «organets egen, interne saksbehandling, i nøds- og krisesituasjoner» samt at dokumentet ikke var ment å sendes ut av forvaltningsorganet og at det heller ikke har blitt gjort i dette konkrete tilfellet.

Slik saken er opplyst, har jeg ikke grunnlag for å reise innvendinger når det gjelder UDs standpunkt om at dokumentet må anses som et organinternt dokument.
Det er i praksis akseptert å se ambassadene som en del av departementet, forutsatt at ambassadene ikke selv treffer formelle vedtak, jf. bl.a. Frihagen Offentlighetsloven (3. utgave 1993), Bind I side 343. At ambassaden har oversendt dokumentet til UD, får derfor ingen betydning. Dersom dokumentet ikke kunne anses som et organinternt dokument, antas for øvrig at offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a kunne kommet til anvendelse. Etter denne bestemmelsen gjelder unntaksadgangen også for dokument som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse av et underordnet organ.

Klageren har påpekt at forvaltningen har plikt til å nedtegne opplysninger den har innhentet etter samtaler med norske borgere, og at dette er en type opplysninger som ikke skal brukes internt. Jeg er imidlertid enig med UD i at dokumentet må kunne anses som et internt dokument selv om opplysningene ? som er nedtegnet av forvaltningen ? er kommet inn utenfra. Listen i dette tilfelle må anses som et hjelpedokument for utenriksmyndighetene til bruk i nøds- og krisesituasjoner.

3. UDs meroffentlighetsvurdering

I henhold til offentlighetsloven § 2 tredje ledd skal forvaltningen vurdere om et dokument «likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis», selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet. Plikten innebærer at det må vurderes konkret om hensynene som begrunner unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende i forhold til de hensyn som taler for offentliggjøring. Formålet med bestemmelsen i § 2 tredje ledd er at det skal praktiseres offentlighet i størst mulig utstrekning.

For de interne dokumentene er det spesielt hensynet til fri og fortrolig meningsutveksling innad i forvaltningen under forberedelsen av saken som begrunner unntaksadgangen. Interne dokumenter vil også ofte ha en form eller oppbygging som ikke egner seg for presentasjon utad. Ingen av disse hensynene synes å bli skadelidende ved at det gis innsyn i dette tilfelle. Jeg legger til grunn at den angjeldende listen ikke inneholder fortrolige vurderinger eller overveielser overhodet. Den inneholder bare faktiske opplysninger, så som navn, adresser og telefonnumre. Jeg har også vanskelig for å se at formen eller oppbyggingen av dokumentet er slik at det ikke egner seg for presentasjon utad. Selv om dokumentet ikke er fullstendig i den betydning at det gir oversikt over alle nordmenn i Thailand, er dette et forhold som vil kunne klargjøres overfor den som har begjært innsyn. Etter UDs egne uttalelser, synes heller ikke disse hensynene å ha vært avgjørende for standpunktet.

I UDs brev 9. august 2005 er begrunnelsen for ikke å ville utvise meroffentlighet at dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger i vesentlig grad. Som det fremgår av punkt 1 foran, finner jeg ikke at det er grunnlag for denne konklusjonen, og jeg kan ikke se at dette er et relevant moment i meroffentlighetsvurderingen. Hvis det er noen opplysninger som i større grad enn andre vil kunne avdekke personlige forhold, for eksempel opplysninger om barn, peker jeg også på muligheten av å unnta disse opplysningene ? eventuelt også i samråd med den som har begjært innsyn. Dersom avisens ønske om innsyn for eksempel er basert på et ønske om å kunne komme i kontakt med nordmenn i det aktuelle området, vil antakelig en slik sladding ikke ha noen ? eller liten ? betydning for det journalistiske arbeidet. En slik sladding vil også ha liten betydning dersom avisens ønske var å få nærmere klarhet i hvor oppdaterte departementets lister var, hvor egnet de var som verktøy i en krisesituasjon,

I brevet 9. august 2005 henviser også UD til Justisdepartementets Veileder side 49 om langsiktige skadevirkninger. Etter det jeg kan se, er det her henvist til at offentliggjøring av interne dokumenter vil kunne gi mindre rom for åpen og frimodig dialog. Som ovenfor nevnt, inneholder det angjeldende dokumentet overhodet ikke vurderinger, og jeg kan derfor ikke se at dette hensynet sånn sett er relevant. I brevet 6. mai 2005 har UD lagt vekt på hensynet til å kunne fortsette praksisen med å lage slike lister. En offentliggjøring av slike lister vil etter UDs mening kunne medføre at norske borgere unnlater registrering. Hvorvidt dette er en aktuell «langsiktig skadevirkning» er selvsagt åpent for vurdering.

UDs begrunnelse for ikke å ville praktisere meroffentlighet synes endelig også å være at det vil være et brudd med forutsetningene ved registreringen, jf. brevet hit 6. mai 2005. Hvis ambassaden ved registreringen har gitt opplysninger om at registreringen er frivillig og eksplisitt understreket at opplysningene bare er til utenrikstjenestens eget bruk, ser jeg ikke bort fra at dette kan ha vært avgjørende for at enkelte nordmenn har latt seg registrere. Det kan derfor ikke på rettslig grunnlag reises innvending mot at UD anser dette som relevant i sin meroffentlighetsvurdering.

En meroffentlighetsvurdering som den foreliggende er en skjønnsmessig avgjørelse som ombudsmannen i begrenset grad kan overprøve, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Som det fremgår foran, er det imidlertid grunn til å stille spørsmål ved flere av de hensyn departementet har oppgitt som begrunnelse for meroffentlighetsvurderingen.

4. Konklusjon

Jeg må etter dette konkludere med at det knytter seg tvil både til departementets vurdering når det gjelder spørsmålet om listene kan sies å inneholde opplysninger som er taushetsbelagte i henhold til forvaltningsloven § 13 og til meroffentlighetsvurderingen for interne dokumenter, jf. offentlighetsloven § 5 første ledd og § 2 tredje ledd. På denne bakgrunn må jeg be UD vurdere sin avgjørelse på nytt, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum.

Utenriksdepartementet har ikke omtalt forholdet til personopplysningsloven 14. april 2000 nr. 31 og personverndirektivet (EU-direktiv 95/46 24. oktober 1995) og jeg har ikke vurdert dette nærmere. Jeg forutsetter imidlertid at departementet nå også tar stilling til dette.»