Sak: 2005/597

INNSYN I SØKERLISTE TIL STILLING SOM UTENRIKSRÅD

Bergens Tidende henvendte seg til ombudsmannen i forbindelse med at Utenriksdepartementet hadde avslått avisens begjæring om innsyn i søkerliste til stilling som utenriksråd som ble utlyst internt 18. februar 2005.

Hovedregelen om at søkerlister er offentlige, gjelder også ved interne utlysinger. Jeg forutsetter at departementet for fremtiden legger dette til grunn, og at søkerlister da også utarbeides «snarest etter søknadsfristens utløp», slik bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 fjerde ledd forutsetter. Jeg bemerker imidlertid at søknadsfristen ikke lenger kan være ubetinget avgjørende når det gjelder muligheten til å trekke en søknad med den virkning at søkerens navn ikke blir offentliggjort. Et muntlig avslag på innsyn bør bekreftes skriftlig umiddelbart etterpå. Jeg ber om at departementet her tar opp sin praksis til vurdering.

Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra:

Den første begjæringen om innsyn fra Bergens Tidende v/Vidar Ystad ble fremsatt 21. mars 2005. Departementets pressetalskvinne opplyste i e-brev 22. mars 2005 til avisen at begge søkerne hadde trukket søknadene sine og at det derfor ikke var noen søkerliste å offentliggjøre. Den 4. april 2005 ba Bergens Tidende opplyst «kven som sto på lista» da avisen først ba om innsyn. Begjæringen ble avslått samme dag av pressetalskvinnen.

Bergens Tidende brakte saken inn for ombudsmannen i brev 4. april 2005. Saken ble forelagt Utenriksdepartementet ved brev herfra 8. april 2005. Det ble påpekt at det fremsto som uklart om det forelå noe skriftlig avslag på begjæringen 4. april 2005, herunder om saken var ferdigbehandlet av departementet da saken ble brakt inn for ombudsmannen. Det ble videre forutsatt at departementet tok skriftlig stilling til begjæringen. Skriftlig avslag på begjæringen ble gitt av departementet den 3. mai 2005. I vedtaket ble det vist til at søkerne «med sine atterhald» kommer innenfor innsynsvernet i offentlighetsloven § 6 fjerde ledd. Under henvisning til at søkerne hadde trukket seg fra søknadsprosessen «før søkarlista vart gjort offentleg» ønsket ikke departementet å praktisere meroffentlighet.

I brev herfra 18. mai 2005 ble det påpekt at saken reiser spørsmål om søkerne kunne trekke sine søknader etter søknadsfristens utløp med den virkning at deres navn ikke skulle fremgå av den offentlige søkerlisten. Det ble bedt om departementets kommentarer til dette. Videre ble det bedt opplyst om ? og i tilfelle når og hvordan ? søkerne ble gjort oppmerksom på at søkernavnene som hovedregel ville bli oppført på offentlig søkerliste og at offentlighet av navnene ville være gjenstand for en vurdering dersom det ble anmodet om unntak. Departementet ble også bedt om å oversende aktuelle saksdokumenter, herunder dokumenter som belyser søkernes ønske om å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten.

Det ble også bedt om departementets syn på spørsmålet om saksbehandlingstiden hadde vært i samsvar med bestemmelsen i offentlighetsloven § 9 første ledd. Videre ble det stilt spørsmål om hva som var årsaken til at departementet i sitt avslag 3. mai 2005 ikke syntes å ha gitt opplysninger om klageadgang og klagefrist.

I e-brev 3. juni 2005 til Vidar Ystad opplyste departementet at det hadde vurdert innsynsbegjæringen på nytt, og at det i samråd med søkerne hadde funnet å kunne frigi søkerlisten.

I brev hit 6. juni 2005 uttalte departementet bl.a.:

«1. Innsynsbegjæringen av 21. mars aktualiserte spørsmålet om offentliggjøring av søkerlister for internt utlyste stillinger. Sett i lys av departementets tidligere restriktive praksis med hensyn på offentliggjøring av søkerlister ved interne utlysninger og det faktum at offentliggjøring av søkerlisten ikke ble varslet ved stillingsutlysningen, fant departementet det riktig å forelegge dette momentet for søkerne i en særskilt henvendelse. Begge søkere motsatte seg da offentliggjøring av sine navn.

Departementet fant det riktig å etterkomme søkernes ønsker selv om forespørselen ble gjort etter at søknadsfristen for stillingen formelt var utløpt. En fant samtidig hensynet til offentlighetens innsyn i denne ansettelsesprosessen så viktig at det ble besluttet å gjøre en ny utlysning av stillingen, denne gang med informasjon om at søkerlisten ville bli offentliggjort.

Den samlede vurderingen har gitt grunnlaget for de vedtak det ovenfor er redegjort for.

2. Utenriksdepartementet vil hva tidsaspektet for saksbehandlingen av innsynsbegjæringen angår få bemerke at saksbehandlingen mellom journalisten, Sivilombudsmannen og departementet ikke representerer et typisk bilde av departementets håndtering av innsynsbegjæringer. Dette har betydning når man skal vurdere UD?s saksbehandling i forhold til kravet om behandling uten ugrunnet opphold iflg. offl § 9, første ledd og opplysninger om klageadgang iflg. § 9, annet ledd.

Slik departementet ser det, kom den siste innsynsbegjæringen fra journalisten i denne saken den 4. april. Denne anmodningen ble avslått av UD samme dag.

Journalisten har den samme oppfatning om dette spørsmål. I hans brev av 4. april heter det: ?Eg har i dag bede UD om å få opplyst kven som sto på lista då eg ba om innsyn. Det har UD v/pressetalskvinna avslege?.

Dette avslaget på innsyn påklages ikke til Kongen i Statsråd, men til Sivilombudsmannen (?Eg klagar difor dette avslaget inn for ombodsmannen?).

Det er ingen tvil om at både departementet og journalisten oppfattet svaret den 4. april som et avslag på innsynsbegjæring etter offentlighetsloven.

I Sivilombudsmannens brev av 8. april reises det derimot tvil om det foreligger noe skriftlig avslag på begjæringen, og om saken var ferdigbehandlet av departementet.

Det er ikke uvanlig i forvaltningspraksis at anmodninger om innsyn fremsettes muntlig, og at svares også gis muntlig. Offentlighetsloven krever således ikke at saksbehandlingen skal være skriftlig.

Sivilombudsmannens brev av 8. april ga foranledning til en ny vurdering i departementet om hvorvidt avslaget av 4. april burde omgjøres. Etter en grundig vurdering kom en til at det ikke skulle gjøres da (men standpunktet er nå endret, jfr. Departementets vedtak av 3. juni). Den nye vurdering som departementet da foretok, kan, etter departementets syn, ikke reguleres av de samme strenge krav som praksis ? også i UD ? har lagt seg på når det gjelder tidsaspektet (jfr. § 9, 1. ledd) når departementet behandler innsynsbegjæringer i første instans.

3. Departementet ser det videre slik at journalisten hadde truffet sitt valg allerede den 4. april, ved at han hadde unnlatt å påklage avslaget på innsynsbegjæring av 4. april til Kongen i Statsråd, og heller valgte å bringe avslaget inn for Sivilombudsmannen. Slik departementet ser det, ville det være unaturlig om man, etter å ha vurdert saken på nytt og opprettholdt sitt standpunkt, skulle trekke muligheten for statsrådklage inn i den saken som en erfaren journalist i stedet hadde valgt å bringe inn for Sivilombudsmannen.»

I brev 16. juni 2005 kom avisen med merknader. Avisen skrev bl.a.:

«Eg kravde innsyn munnleg 21. mars. Kravet vart blankt avvist med grunngjevinga at stillinga berre var utlyst internt og at søkarane ynskte anonymitet. Då eg avviste avslaget med å vise til at dette standpunktet ikkje samsvarer med praksis som vart etablert av UD då eg for 10-15 år sidan ba om tilsvarande innsyn, snudde UD om. Eg fekk beskjed om at søkarlista ville bli offentleggjort neste dag.

Det skjedde, som vi veit, likevel ikkje. I samråd med departementet, hadde begge søkarane «trekt seg». Dermed var det inga søkerliste.

I dag veit eg at den eine av søkarane, Sven Erik Svedman, som sidan er utnemnd som utanriksråd etter den nye utlysinga, ikke eigentleg hadde noko ynskje om å trekke søknaden. Han sto då også fram på søkarlista som vart sett opp etter den nye utlysinga.»

Departementet og avisen kom med tilleggsmerknader til saken i brev henholdsvis 1. og 4. juli 2005.

Jeg bemerker:

Som det fremgår ovenfor har departementet ? i løpet av klagebehandlingen her ? funnet å kunne gi avisen innsyn i søkerlisten. Saken gir likevel grunn til kommentarer herfra.

Vurdering av offentlighet

1. Offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 fastslår i § 2 hovedregelen om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Loven gir enhver rett til å gjøre seg kjent med forvaltningens saksdokumenter når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Unntaksbestemmelsene i lovens §§ 5 og 6 gir forvaltningen en adgang, men ingen plikt til å unnta dokumenter fra offentlighet. Selv om unntaksbestemmelsene kan benyttes i en sak, har forvaltningen etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd plikt til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres offentlig tilgjengelig. Dette er den såkalte meroffentlighetsvurderingen.

Unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 lyder slik:

«Følgende dokumenter kan unntas fra offentlighet:

4) Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. Opplysninger om en søker kan likevel unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal fremgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har.»

Bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 4 annet punktum om at søkerlister ikke er unntatt offentlighet, kom inn i loven ved Stortingets vedtakelse av offentlighetsloven, jf. Innst.O XIV 1969-70 s. 12-13. Bestemmelsen henger nært sammen med den sentrale regel i norsk forvaltningsrett om at før noen tilsettes i den offentlige forvaltning, skal stillingen utlyses og besettes etter konkurranse. Jeg har i tidligere uttalelser om denne bestemmelsen understreket at utlysingen er et viktig ledd i arbeidet forvaltningen har med å forberede og utrede saken grundig før endelig vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Kravet om at det skal utarbeides en offentlig søkerliste, gjør at allmennheten kan kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved tilsettinger i det offentlige. Forvaltningens tilsatte skal på vegne av fellesskapet forvalte fellesskapets verdier og ressurser, og da er det av stor betydning hvilke personer som gis slike oppgaver. Gjennom offentlige søkerlister gis allmennheten anledning til å komme med synspunkter, og dette kan være med på å sikre at saken blir så godt opplyst som mulig før vedtak om utnevnelse treffes.

Adgangen i § 6 første ledd nr 4 fjerde punktum til å unnta opplysninger om en søker fra den offentlige søkerlisten dersom søkeren selv ber om dette, ble vedtatt 15. desember 2000 og trådte i kraft 1. januar 2001. I forarbeidene til lovendringen er bestemmelsen særlig begrunnet med personvern- og rekrutteringshensyn. Departementet understreket også at forvaltningen har plikt til å vurdere meroffentlighet, selv om det ble antatt at dette bare i begrenset grad ville være aktuelt: Det siteres fra Ot.prp. nr. 56 (1999?2000) s. 28:

«Departementet antar det sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet i disse opplysningene. Men om det likevel skulle være ønskelig, for eksempel fordi det dreier seg om en stilling som har stor offentlig interesse, tilsier god forvaltningsskikk at søkerne gjøres oppmerksom på dette før søknadsfristen går ut, for eksempel ved at det nevnes i utlysningsteksten at søkerlisten vil bli offentliggjort.»

Justiskomiteen uttalte til dette i Innst.O. nr.21 (2000?2001) s. 5:

«Komiteen støtter departementets syn på at bestemmelsen må utformes slik at forvaltningen har en adgang, men ingen plikt til å unnta opplysninger fra offentligheten. Det bør heller ikke opplyses i utlysningsteksten at søker kan velge om navnet skal føres på den offentlige søkerlisten. Dersom et forvaltningsorgan antar det vil bli aktuelt å benytte adgangen til meroffentlighet, bør dette gjøres kjent for de aktuelle søkerne før søknadsfristen går ut.»

Jeg har flere ganger tidligere uttalt meg om den generelle forståelsen av bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum. Det vises bl.a. til årsmeldingen for 2001 sidene 35-36 og 98-111. Bergens Tidende har bl.a. vist til den saken som gjaldt innsyn i søkerliste til stilling som departementsråd ved Statsministerens kontor. I denne saken uttalte jeg bl.a. følgende:

«Både lovens ordlyd og forarbeider gjør det klart at bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum kun gir søkere til stillinger i det offentlige en adgang til å reservere seg, dvs. at de kan anmode vedkommende forvaltningsorgan om at navnet deres ikke skal fremgå av den offentlige søkerlisten. Forvaltningen har således ingen plikt til å unnta opplysninger om søkerne fra offentlighet. Regelen er ikke ment som et generelt unntak fra hovedregelen om offentlige søkerlister. Forvaltningen plikter, i samsvar med lovens § 2 tredje ledd, å vurdere om det er viktigere i det konkrete tilfellet at offentligheten får vite hvem alle søkerne er.

Det må videre være klart at terskelen for å unnta søkernavn fra offentligheten i utgangspunktet heves dersom det er tale om stillinger som er gjenstand for særlig offentlig interesse. Jeg viser til at man i slike tilfeller er i kjerneområdet for hensynene bak hovedregelen om offentlige søkerlister.»

Jeg har understreket at det må foretas en konkret og reell vurdering av de enkelte søkeres grunner for å bli unntatt fra søkerlisten opp mot de hensyn som taler for offentlighet. Vurderingen må ha sitt utspring i den enkelte søker og de grunner hun eller han måtte ha oppgitt for å unntas fra offentlighet. Søkerne må forutsettes å ha gitt en nærmere begrunnelse dersom det er fremsatt anmodning om unntak. Dersom anmodningen ikke er grunngitt må en begrunnelse bes gitt. Terskelen for å unnta vil heves når det gjelder tilsetting i stillinger av stor offentlig interesse.

Videre har jeg uttalt at hensynet til søkerne tilsier at forvaltningen bør varsle de aktuelle søkerne som har anmodet om unntak dersom det er aktuelt å utvise meroffentlighet. Søkerne vil da få anledning til å trekke sin søknad før søkerlisten blir offentlig kjent. Ved stillinger av særlig offentlig interesse, bør også søkerne få et varsel om at offentlighet (meroffentlighet) må kunne påregnes selv om det anmodes om hemmelighold, for eksempel i utlysingen.

2. Det legges innledningsvis til grunn at Utenriksdepartementet er enig i at stillingen som utenriksråd er en stilling av særlig offentlig interesse.

I foreleggelsen herfra ble det bl.a. etterspurt dokumenter som kunne belyse søkernes ønske om å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten. Departementet har bare oversendt søknadene, og jeg kan ikke se at det i disse har vært bedt om at navnene ble unntatt fra søkerlisten. Det kan derfor se ut som om søkerne selv ikke ba om hemmelighold på søknadstidspunktet. Dette synes også å stemme med departementets opplysning om at departementet tok kontakt med søkerne i forbindelse med avisens innsynsbegjæring og at søkerne da motsatte seg offentliggjøring.

Hovedregelen om at søkerlister er offentlige, gjelder også ved interne utlysinger av stillinger i det offentlige. Dersom en søker ikke ber om hemmelighold, vil forvaltningsorganet i utgangspunktet måtte føre vedkommende på den offentlige søkerlisten. At departementet i dette tilfelle likevel kontaktet søkerne om innsynsbegjæringen, er opplyst å ha sin bakgrunn i en «tidligere» praksis i departementet hvor man var restriktive når det gjaldt offentliggjøring av søkerlister ved interne utlysinger. Det er også vist til at offentliggjøring ikke ble varslet ved stillingsutlysingen. Dersom det er slik at departementet ved interne utlysinger har hatt en praksis der søkerlister ikke offentliggjøres, er det forståelig at søkerne kan ha forutsatt at navnene deres ikke ville bli offentliggjort og at de av denne grunn kan ha latt være å be om hemmelighold. Det forklarer i så fall at departementet fant grunn til å forelegge spørsmålet om offentliggjøring for søkerne slik at de i tilfelle kunne få anledning til å be om hemmelighold og eventuelt trekke sine søknader.

Når en søker har bedt om hemmelighold, skal forvaltningsorganet, som ovenfor nevnt, foreta en konkret og reell vurdering av de enkelte søkeres grunner for å bli unntatt fra søkerlisten opp mot de hensyn som taler for offentlighet. Det er uklart hvorvidt departementet har foretatt en slik konkret vurdering av klagernes anmodninger om hemmelighold i den foreliggende saken. Det fremkommer som nevnt ikke av de tilsendte saksdokumentene om og i tilfelle hvilke grunner søkerne har oppgitt for sine ønsker om unntatt offentlighet. Dette kan tyde på at spørsmålet ikke har vært vurdert overhodet. I likhet med klageren påpeker jeg at lovendringen i 2001 først og fremst rettet seg mot andre interesser enn å verne interne søkere mot å bli eksponert offentlig.

Slik saken er opplyst, er det for øvrig også uklart om departementets opprinnelige avslag på innsynsbegjæringen var begrunnet i at departementet etterkom de interne søkernes ønsker om hemmelighold eller om det var fordi søkerne hadde trukket tilbake sine søknader. I klagebrevet hit 4. april 2005 opplyser avisen at departementet den 22. mars 2005 hadde opplyst at begge søkerne hadde trukket søknadene og at det ikke var noen søkerliste å offentliggjøre. I brevet hit 6. juni 2005 skriver imidlertid departementet at det fant det riktig å etterkomme søkernes ønsker om hemmelighold selv om forespørselen ble gjort etter at søknadsfristen var utløpt, men at det samtidig besluttet å gjøre en ny utlysing av stillingen ut fra hensynet til offentlighetens innsyn i tilsettingsprosessen og at man denne gang informerte om at søkerlisten ville bli offentliggjort.

Jeg ser det slik at søknadsfristen ikke lenger kan være ubetinget avgjørende for en søkers mulighet til å trekke søknaden, med den virkning at navnet ikke vil fremgå av den offentlige søkerlisten. Som jeg har vært inne på i tidligere uttalelser, må lovendringen sies å ha åpnet for søknader som er betinget av at forvaltningen holder søkernavnet unntatt offentlighet. Det er videre ikke noe krav i loven om at meroffentlighetsvurderingen ? som skal foretas når det er anmodet om unntak ? skal foretas før det settes opp søkerliste. Klageretten etter lovens § 9 over et avslag på en begjæring om meroffentlighet vil også bli illusorisk dersom søknadsfristens utløp skal være avgjørende for muligheten til en reell overprøving av meroffentlighetsvurderingen. I de tilfellene søkerne ber om hemmelighold og de ikke har fått beskjed før søknadsfristens utløp om at navnene likevel vil bli offentliggjort, bør søkerne få mulighet til å trekke sine søknader med det resultat at navnene ikke fremkommer på den offentlige søkerlisten. Tilsvarende synes også å måtte legges til grunn i den foreliggende saken, dersom søkerne ut fra praksis i departementet har hatt grunn til å tro at søkerlisten ikke ville bli offentliggjort. Under en slik forutsetning, har jeg altså ikke grunnlag for å reise innvendinger mot at søkerne i tilfelle ble gitt adgang til å trekke søknadene etter søknadsfristens utløp med det resultat at deres navn ikke fremkom på den offentlige søkerlisten.

Som ovenfor nevnt gjelder imidlertid hovedregelen om at søkerlister er offentlige, også ved interne utlysinger av stillinger i det offentlige. Jeg forutsetter derfor at departementet retter seg etter dette for ettertiden og gjør de tilsatte kjent med dette dersom de ut fra departementets praksis har en annen oppfatning. Når det gjelder søkerlister følger det for øvrig av bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 fjerde ledd at disse skal settes opp «snarest etter søknadsfristens utløp». Jeg har tidligere lagt til grunn at søkerliste bør kunne foreligge to ? tre dager etter søknadsfristens utløp.

Saksbehandlingstiden ? opplysning om klageadgang m.v.

I brevet herfra 18. mai 2005 ble det lagt til grunn at departementet først den 3. mai 2005 behandlet avisens innsynsbegjæring 4. april 2005. I svarbrevet hit 6. juni 2005 har departementet påpekt at innsynsbegjæringen 4. april 2005 ble avslått samme dag. På denne bakgrunn mener departementet at kravet til saksbehandlingstid er oppfylt. Departementet har vist til at offentlighetsloven ikke krever at saksbehandlingen skal være skriftlig, og at det heller ikke er uvanlig i forvaltningspraksis at anmodninger om innsyn fremsettes muntlig og at svar også gis muntlig. Når det gjelder vedtaket 3. mai 2005, har departementet vist til at dette er å anse som en ny vurdering av innsynsbegjæringen. For så vidt gjelder manglende opplysning om klageadgang i vedtaket 3. mai 2005, har departementet vist til at avisen allerede hadde truffet sitt valg vedrørende klagemuligheter da saken ble brakt inn for ombudsmannen, og at det da var unaturlig å opplyse om muligheten for statsrådsklage.

God forvaltningsskikk, herunder hensynet til notoritet og senere klagebehandling, tilsier at et muntlig avslag på innsyn bekreftes skriftlig umiddelbart etterpå ? uavhengig av om innsynsbegjæringen er fremsatt muntlig eller skriftlig. Det er ikke gode grunnlag for å fravike det krav om skriftlighet som ellers gjelder for enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 23. Ved avslag på innsynsbegjæringer, skal det også opplyses om hvilken bestemmelse som er grunnlaget for avslaget samt om klageadgang og klagefrist. I de fleste tilfeller vil det derfor også måtte gis et skriftlig avslag for å sikre at de lovpålagte opplysninger er tilstrekkelig tilkjennegjort.

I foreliggende sak forstår jeg det slik at både avisens innsynsbegjæring og departementets avslag var muntlig. Departementet burde imidlertid gitt en etterfølgende skriftlig bekreftelse på avslaget. Jeg ber om at departementet her vurderer sin praksis.

Slik saken er opplyst, synes det imidlertid ikke å være grunnlag for å reise innvendinger mot at departementet i denne saken ikke opplyste om klageadgang og klagefrist i vedtaket 3. mai 2005.

Jeg finner ikke grunn til å kommentere departementets saksbehandlingstid i forbindelse med behandlingen av saken her.

Oslo, 17. august 2005

Arne Fliflet