Innsyn i etterforskningsdokumenter benyttet av granskingskommisjon

21. desember 2004 (Sak 2004/2889)

Justisdepartementet hadde nektet innsyn i tre etterforskningsdokumenter benyttet av en granskingskommisjon, men utarbeidet i forbindelse med en straffesak. Departementet la til grunn at unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 1 tredje ledd om «saker som behandles etter rettspleielovene» kom til anvendelse. Innsyn hadde også blitt nektet under henvisning til lovbestemt taushetsplikt, jf. offentlighetsloven § 5 a og taushetspliktsbestemmelser i straffeprosessloven og politiloven samt offentlighetsloven § 6 nr. 5 som hjemler unntak fra offentlighet for «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse». Departementet fant heller ikke grunn til å utøve meroffentlighet og begrunnet dette med at dokumentene i all hovedsak inneholdt opplysninger som var undergitt taushetsplikt.

Ombudsmannen konkluderte med at granskingen var en selvstendig forvaltningssak og at innsyn i dokumentene granskingskommisjonen hadde benyttet under sitt arbeid måtte vurderes ut fra reglene i offentlighetsloven. Ombudsmannen reiste videre spørsmål om bestemmelsene om taushetsplikt i straffeprosessloven og politiloven kom til anvendelse. Det ble også reist spørsmål ved departementets begrunnelse for å nekte meroffentlighet. Det er bare taushetsbelagte opplysninger som kan unntas offentlighet, og meroffentlighet for deler av dokumentene måtte vurderes. Justisdepartementet ble bedt om å vurdere saken på nytt.

Faktaavdelingen NRK-TV henvendte seg til ombudsmannen i forbindelse med at Justisdepartementet hadde avslått avdelingens begjæring om innsyn i dokumenter knyttet til NOU 2000:6 (Lillehammer-saken ? Omstendigheter rundt drapet på Ahmed Bouchikhi den 21. juli 1973 og sakens senere håndtering av myndigheter). Innsynsbegjæringen knyttet seg til tre etterforskningsdokumenter utarbeidet i forbindelse med straffesaken samt to interne notater utarbeidet under kommisjonens arbeid.

For de interne notatene hadde departementet avslått innsyn under henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 første ledd og § 6 nr. 5. Innsyn i etterforskningsdokumentene var avslått under henvisning til straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 61 a og politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 24 som gjelder taushetsplikt. I brev hit viste departementet også til offentlighetsloven § 6 nr. 5 og § 5 a første ledd, jf. annet ledd.

Saken ble forelagt departementet. Det ble bl.a. bedt om departementets syn på betydningen av offentlighetsloven § 1 tredje ledd i saken. For så vidt gjaldt departementets henvisning til offentlighetsloven §§ 5 og 6, ble det vist til at disse bestemmelsene omhandler dokumenter som kan unntas fra offentlighet. Det ble herunder stilt spørsmål ved at departementet ikke syntes å ha foretatt en meroffentlighetsvurdering. Det ble videre påpekt at det er opplysninger «som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov» som er unntatt fra offentlighet etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 a, og at «dokumentet for øvrig er offentlig».

I departementets svarbrev fremkom det at departementet etter ny vurdering hadde funnet å kunne gi innsyn i kommisjonens interne notater. Når det gjaldt de tre etterforskningsdokumentene, opprettholdt departementet sitt avslag, men med en noe annen begrunnelse. Fra departementets brev siteres:

«Disse dokumentene ble utarbeidet i anledning av en sak som ble behandlet etter straffeprosesslovens regler, og dokumentene faller derved utenfor offentlighetslovens anvendelsesområde, jf. offentlighetsloven § 1 tredje ledd. Siden dokumentene i all hovedsak inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt jf. straffeprosessloven § 61 a, er det heller ikke rom for utlevering ut fra et meroffentlighetsperspektiv.»

I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgende merknader:

«1. Etterforskningsdokumentene

1.1. Spørsmål om offentlighetsloven gjelder
Etter offentlighetsloven § 1 tredje ledd gjelder ikke offentlighetsloven «saker som behandles etter rettspleielovene».

Departementet har i svarbrevet hit — presisert at dokumentene ble utarbeidet i anledning av en sak som ble behandlet etter straffeprosesslovens regler, og konkludert med at dokumentene derved faller utenfor offentlighetslovens anvendelsesområde. Departementet har videre uttalt at siden dokumentene i all hovedsak inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt, jf. straffeprosessloven § 61 a, er det «heller ikke rom for utlevering ut fra et meroffentlighetsperspektiv».

Det går frem av forarbeidene til offentlighetsloven § 1 tredje ledd, jf. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) side 46 at også dokumenter som er utferdiget i forbindelse med en sak etter rettspleielovene omfattes av offentlighetsloven når de benyttes i en senere forvaltningssak. Det vises også til NOU 2003:30 om ny offentlighetslov, kapittel 7, punkt 7.1 om gjeldende rett.

I NOU 2000:6 kap. 2 om kommisjonens mandat heter det bl.a.:

«Granskingen skal ta sikte på å klarlegge om det fra noen norske myndigheter eller personer er gitt bistand forut for, i forbindelse med eller etter drapet på Ahmed Bouchiki, eller om det fra noen slike myndigheter eller personer er utøvd kritikkverdige forhold i forbindelse med etterforskingen av drapet og den senere straffesaksbehandling.

Videre bør granskingen ta sikte på å avklare om opplysninger urettmessig ble holdt tilbake for Justisdepartementet i forbindelse med henvendelsene i 1990 og 1993 som ble rettet til riksadvokatembetet på bakgrunn av spørsmål fra stortingsrepresentant Paul Chaffey.»

Jeg legger til grunn at kommisjonens mandat bl.a. var å finne frem til de faktiske forhold i Lillehammer-saken, herunder bl.a. å klarlegge om det fra noen norske myndigheter eller personer ble utøvd kritikkverdige forhold i forbindelse med etterforskingen av drapet og den senere straffesaksbehandlingen. Granskingskommisjonen må sies å være opprettet som et organ for staten for å undersøke disse forholdene. Slike granskinger må også sies å være en typisk offentlig oppgave. Jeg konkluderer med at granskingskommisjonen er et organ for staten i henhold til bestemmelsen i offentlighetsloven § 1 og at granskingen er å anse som en selvstendig forvaltningssak. I likhet med departementet legger jeg til grunn at de angjeldende dokumentene (to vitneforklaringer og et avhør av en siktet) ble benyttet av granskingskommisjonen under dets arbeid. Begjæringen om innsyn i etterforskningsdokumentene må etter dette vurderes ut fra reglene i offentlighetsloven. Jeg finner også grunn til å påpeke at det synes å være forutsatt i Justisdepartementets rundskriv G-18 75 at offentlighetslovens regler i prinsippet skal gjelde for granskingskommisjoner, jf. rundskrivet kap. IV punkt 2. I den foreliggende saken er innsynsbegjæringen rettet til Justisdepartementet, som det departement granskingskommisjonen avga sin rapport til.

1.2. Unntak etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 a første ledd, jf. annet ledd
For så vidt gjelder henvisningen til offentlighetsloven § 5 a, bemerker jeg at det ifølge bestemmelsen er opplysninger «som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov» som er unntatt fra offentlighet. Som hovedregel må det gis innsyn i resten av dokumentet. I departementets brev hit 18. oktober 2004 er det for dokument V/103 henvist til at dette foruten å inneholde «opplysninger» om siktede også inneholder «personlige opplysninger om vitnet selv og andre personer. For dokument X/2 er det uttalt at dette inneholder «opplysninger» om siktede selv og andre personer. Endelig er det for dokument V/85 henvist til at dette omhandler «andre personers forhold».

Departementet har henvist til bestemmelsene om taushetsplikt i straffeprosessloven § 61 og politiloven § 24. Begge bestemmelsene omhandler etter sin ordlyd taushetsplikt for enhver som er ansatt eller utfører arbeid for politiet og påtalemyndigheten. Det kan reises spørsmål om disse bestemmelsene kommer til anvendelse her. Granskingskommisjonens arbeid kan neppe anses som arbeid utført «for politiet og påtalemyndigheten». For departementet og granskingskommisjonen gjelder imidlertid reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13. I likhet med straffeprosessloven § 61 a, er det også en bestemmelse i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt om «noens personlige forhold». Det er lagt til grunn at karakteristikken «personlige forhold» i forvaltningsloven knytter seg til opplysninger det er vanlig å ønske å holde for seg selv, jf. bl.a. Justisdepartementets egen veileder til offentlighetsloven (side 57). I veiledningen side 58 er det som eksempler på «personlige forhold» bl.a. vist til fysisk/psykisk helse samt karakter og følelsesliv. Forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum nevner selv eksempler på opplysninger som normalt ikke regnes som personlige forhold.

Jeg kan ikke se at departementet i den foreliggende saken har foretatt en vurdering av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte og hvilke som ikke er det. Etter gjennomgang av de tre avhørene kan det nok stilles spørsmål ved departementets uttalelse om at dokumentene «i hovedsak» inneholder taushetsbelagte opplysninger.

1.3. Unntak etter offentlighetsloven § 6 nr. 5
Etter offentlighetsloven § 6 nr. 5 kan anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse unntas fra offentlighet. Som det fremgår ovenfor, har departementet i sitt svarbrev hit også avslått innsyn i disse dokumentene ut fra en meroffentlighetsvurdering, og har begrunnet dette med at dokumentene «i all hovedsak» inneholder taushetsbelagte opplysninger. Som ovenfor påpekt, kan det reises spørsmål om dette er en riktig karakteristikk. Når offentlighetsloven selv legger opp til at det normalt bare er de taushetsbelagte opplysningene som kan unntas offentlighet, kan det uansett stilles spørsmål om det er grunnlag for å nekte å utvise meroffentlighet med en slik begrunnelse. Meroffentlighet for deler av dokumentene må vurderes.

2. De interne dokumentene fra granskingskommisjonens arbeid ? plikt til å vurdere meroffentlighet
Bestemmelsene i offentlighetsloven §§ 5 og 6 omhandler dokumenter som kan unntas fra offentlighet. Selv om et dokument kan unntas fra offentlighet etter bestemmelser i loven, følger det av lovens § 2 tredje ledd at forvaltningsorganet «skal vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis». I foreleggelsesbrevet herfra ble det påpekt at det ikke fremgikk at en slik meroffentlighetsvurdering var foretatt, og det ble stilt spørsmål om årsaken til dette. Departementet har ikke kommentert dette direkte i svarbrevet hit. Dersom det er slik at departementet ikke foretok meroffentlighetsvurdering ved behandlingen av innsynsbegjæringen, er dette i strid med bestemmelsen i offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

Departementet har etter foreleggelsen herfra foretatt meroffentlighetsvurdering, og har funnet å kunne gi klageren innsyn i de interne notatene. Klageren skal ha fått tilsendt kopi av notatene. Saken gir derfor ikke grunnlag for ytterligere merknader herfra på dette punkt.

—

Ut fra det jeg foran har fremholdt, må jeg imidlertid be departementet vurdere saken på nytt for så vidt gjelder etterforskningsdokumentene.

Jeg ber om å bli holdt orientert om utviklingen i saken.»