(SOM 2004/1655)

Saken gjaldt innsyn i dokumenter som inneholdt opplysninger om at en militær offiser var ilagt tjenstlig reaksjon, og om det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen. Dokumentene inneholdt videre bl.a. vedkommendes karakteristikk av hvordan navngitte medoffiserer utførte sitt arbeid.

Slike opplysninger gjelder i utgangspunktet ikke «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1, og kan følgelig ikke unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 a.

Forsvarsdepartementet avslo begjæring fra Bergensavisen om innsyn i to brev fra en offiser til departementet. Av brevenes overskrift fremgikk det at de gjaldt offiserens «disiplinærsak». Lovgrunnlaget for avslaget på innsynsbegjæringen var offentlighetsloven § 5 a jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, idet dokumentene etter departementets syn inneholdt opplysninger om noens personlige forhold. Til avisa opplyste departementet for øvrig at det var vurdert å utvise meroffentlighet for dokumentene, men at det av hensyn til de involverte personene ikke var funnet «rimelig grunn til å innvilge innsyn».

Bergensavisen klaget avslaget inn for ombudsmannen, som innhentet kopi av de aktuelle dokumentene fra Forsvarsdepartementet. I oversendelsesbrevet uttalte departementet bl.a.:

«Departementet har unntatt brevene fra offentlighet med hjemmel i fvl § 5 a jfr. offl § 13 nr. 1. Det er departementets holdning at brev i en verserende personalsak av denne karakter, underlegges taushetsplikt således at sakene unntas offentlighet etter nevnte hjemmel. Departementet er imidlertid alltid innstilt på å bruke prinsippet om meroffentlighet, og underlegger således enhver henvendelse om innsyn en konkret vurdering. Dette ble også gjort i forhold til Bergensavisens begjæring om innsyn. Departementet fant imidlertid at brev nr 001 og 003, ga uttrykk for forhold i en verserende personalsak mellom avsender og kollegaer/overordnede, og hvor man etter en avveining mellom hensynet til enkeltpersoner og offentliggjøring ikke fant å kunne ta begjæringen om innsyn til følge. Departementet fant heller ikke grunnlag for å utlevere en sladdet versjon av brevene, da dette ville innebære at brevene nærmest ble innholdsløse, slik klageren selv gir uttrykk for i sitt brev.

Det er fortsatt departementets oppfatning at hensynet til offentlighet i dette tilfellet må stå tilbake for hensynet til enkeltpersoner, og at man således har hjemmel for å unnta de omhandlede brev i sin helhet etter offl § 5 a jfr. fvl § 13 nr. 1.»

Det ble funnet grunn til å undersøke saken herfra, og Forsvarsdepartementet ble bedt om å redegjøre nærmere for hvordan forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 kom til anvendelse på de angjeldende dokumentene. Departementet ble anmodet om å konkret opplyse hvilke opplysninger som etter departementets syn gjaldt «noens personlige forhold», og hvilke personer det var aktuelt å beskytte (avsenderen eller andre). Dersom dokumentene etter departementets syn inneholdt opplysninger om avsenderen som var undergitt taushetsplikt, spurte ombudsmannen om det var vurdert å forelegge innsynsbegjæringen for offiseren, jf. prinsippet i offentlighetsloven § 10. Det ble anmodet om at slik foreleggelse eventuelt ble foretatt.

Forsvarsdepartementet spurte offiserens advokat om offiseren samtykket til at det ble gitt innsyn i dokumentene som etter departementets syn inneholdt taushetsbelagte opplysninger om ham. Advokaten opplyste at hans klient ikke ga slikt samtykke.

I svarbrevet til ombudsmannen uttalte departementet bl.a.:

«Slik departementet ser det er brevenes innhold i dette tilfellet av en slik karakter at de er underlagt taushetsplikt etter fvl § 13 første ledd nr.1. Dette gjelder både i forhold til avsender og karakteristikker av andre navngitte personer i brevene. Departementet kan således ikke se annet enn at det i dette tilfellet er hjemmel for å unnta opplysningene offentlighet etter offl § 5 a.

(?)

Som meddelt i brevet av 16. april 2004, underlegger departementet enhver henvendelse om innsyn en konkret vurdering. I dette tilfellet er det fortsatt
departementets oppfatning at hensynet til offentlighet må stå tilbake for hensynet til enkeltpersoner.»

Partene hadde ikke ytterligere merknader etter dette.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Offentlighetslovens hovedregel er at «[f]orvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov», jf. § 2 første ledd. Etter lovens §§ 5, 6 og 6 a er det adgang til å unnta visse dokumenter fra offentlighet. § 5 a pålegger forvaltningen plikt til å unnta fra offentlighet opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov.

Taushetsplikt reguleres ikke av offentlighetsloven § 5 a, bestemmelsen gir bare adgang til å unnta opplysninger dersom taushetsplikt følger av andre bestemmelser. I denne saken har Forsvarsdepartementet vist til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, som lyder:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold»

Begrepet «noens personlige forhold» er uskarpt, og det kan undertiden by på tvil om opplysninger er undergitt taushetsplikt etter bestemmelsen. Generelt kan det sies at begrepet omfatter opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, og begrepets innhold vil følgelig ikke ligge fast. Det bemerkes imidlertid at opplysninger om en persons fysiske og psykiske helse mv. er «utpreget personlige», jf. Ot. prp. nr. 3 (1976?77) s. 136, og vil ligge i kjernen av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Taushetsplikten for personlige forhold beskytter også offentlige tjenestemenn i tjenestemannssaker. Det er imidlertid antatt at taushetsplikten for forhold knyttet til vedkommendes arbeid er noe snevrere enn det som ellers gjelder fordi det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid, idet offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke, se bl.a. mine synspunkter i saken referert i ombudsmannens årsmelding for 1997 s.117 ? 120. Synspunktets rekkevidde kan variere noe ut fra hvor tjenestemannen arbeider mv., men gjør seg gjeldende for militære offiserer, slik også Lovavdelingens uttalelse 19. november 1998 i Lovavdelingens sak 98/10047 E.

Opplysning om at en offentlig tjenestemann er ilagt tjenstlig reaksjon og det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen, er på denne bakgrunn antatt ikke å være et personlig forhold i forvaltningslovens forstand. Det samme gjelder i utgangspunktet en privat parts karakteristikk av hvordan offentlige tjenestemenn utfører sitt arbeid.

Forsvarsdepartementets dokumenter er gjennomgått og vurdert her i lys av det rettslige utgangspunktet ovenfor. Dokumentene synes i hovedsak å inneholde offiserens syn på «displinærsakens» faktiske sider. Videre klager han over navngitte medoffiserers saksfremstilling og saksbehandling. Dokumentene synes med andre ord i hovedsak å omhandle forhold omkring en tjenstlig reaksjon overfor en militær offiser og det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen, samt offiserens karakteristikk av hvordan navngitte offiserer utfører sitt arbeid. Jeg kan vanskelig se at dette er opplysninger som er taushetspliktige etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, jf. ovenfor.

Noen avsnitt under overskriften «Ad As merknader» i det ene brevet inneholder imidlertid helseopplysninger som kan være undergitt taushetsplikt. Offiserens advokat har overfor departementet gitt uttrykk for at han ikke ønsker å frigi taushetsbelagt informasjon. Disse opplysningene må således sladdes. Dette bør kunne gjøres ved en eventuell offentliggjøring uten at de resterende delene av dokumentet «alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet», jf. offentlighetsloven § 5 a annet ledd første punktum.

Bare ut fra de aktuelle dokumentene kan det være vanskelig å få oversikt over og klarhet i hva «disiplinærsaken» dreier seg om, især sakens bakgrunn og reaksjonens innhold. Dette må imidlertid eventuelt avhjelpes på annen måte enn ved å unnta de angjeldende dokumentene fra offentlighet.»

Jeg ba etter dette Forsvarsdepartementet om å vurdere avslaget på Bergensavisens innsynsbegjæring på nytt i lys av mine synspunkter ovenfor, og om å bli holdt orientert om utfallet av den fornyede vurderingen. Avslutningsvis la jeg til:

«Departementets korrespondanse i saken kan gi inntrykk av at det har vært vurdert å utvise meroffentlighet for opplysninger som etter departementets syn er undergitt taushetsplikt. Jeg antar at dette bare er en uheldig formulering, men for ordens skyld finner jeg grunn til å presisere at offentlighetsloven § 2 tredje ledd pålegger departementet å «vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet» (min kursivering). Bestemmelsen retter seg mot §§ 5, 6 og 6 a, som gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet, jf. ovenfor. Opplysninger undergitt taushetsplikt skal imidlertid unntas fra offentlighet, jf. § 5 a første ledd. Det er følgelig ikke fra forvaltningen anledning til å utvise meroffentlighet for slike opplysninger.»

Etter en ny vurdering ga Forsvarsdepartementet Bergensavisen innsyn i dokumentene, likevel slik at deler av avsnittene under overskriften «Ad As merknader» i det ene dokumentet var sladdet.