Gudbrandsdølen Dagningen

Postbok 954

2604 LILLEHAMMER

Deres ref: Vår referanse Vår dato

2004/3100 04/5417 326.1 LS 12.01.2005

Klage vedr. avslag på begjæring om dokumentinnsyn i ? og anmodning om lovlighetskontroll av vedtak om lukket formannskapsmøte i tre saker om serverings- og skjenkebevillinger

Fylkesmannen viser til avisens brev til Lillehammer kommune 25. november 2004, med kopi til fylkesmannen vedr. ovennevnte forhold.

Dokumentene som er unntatt fra offentlighet, og beslutningen om å lukke formannskaps-møtet gjelder behandlingen av serverings- og skjenkebevillinger til Bøndernes Hus AS,

Café 61 AS og La Piccolo Italia Lillehammer AS.

Kommunen har opprettholdt sitt avslag på innsynsbegjæringen og videresendt saken til fylkesmannen, i brev 7. desember 2004. Avisens redaktør har senere gitt merknader til kommunens fremstilling av saken, jf. brev til fylkesmannen 15. desember 2004, med kopi til kommunen v/rådmannen.

Fylkesmannen velger å behandle klagen på avslag om innsyn i dokumenter og anmodningen om lovlighetskontroll av vedtaket om å lukke formannskapsmøtet, hver for seg.

I. avslag på begjæring om dokumentinnsyn

Dokumentene som fylkesmannen har fått til gjennomgang, gjelder såkalt samlet saksfrem-stilling til formannskapsmøtene 21. september og 9. november 2004 av bevillingssøknader fra Bøndernes Hus AS og Café 61 AS, samt tilsvarende dokumenter for La Piccolo Italia Lillehammer AS til det siste møtet. På grunn av firmaomdanning og eierskifte var ikke sistnevnte sted tatt med ved søknadsbehandling 21. september. Innsynsbegjæringen forut-settes å omfatte kopivedleggene til saksfremstillingen.

Avisen klager over kommunens praktisering av offentlighetsloven i disse sakene generelt og over den vurdering kommunen gjør omkring taushetsplikten når opplysningene likevel er kjent eller tilgjengelig andre steder, og viser i den forbindelse til forvaltningsloven § 13a nr. 3. Opplysningene er til dels kjent gjennom kontrollvirksomhet og til dels tilgjengelig i offentlige registre, sies det. Avisen mener at saker som gjelder skjenke- og serveringsbevilling, bør være gjenstand for størst mulig åpenhet og at søkerne må avfinne seg med at personlige forhold som har betydning for bevillingen blir offentlig belyst. Det er vist til Justisdepartementets veileder til offentlighetsloven ? rundskriv G-0354, hvor en skjelner mellom den offentlige og den private sfære i saker av denne typen.

Kommunen innleder sitt tilsvar med å si at den på generelt grunnlag har forståelse for at det er knyttet offentlig interesse til denne type saker, og den innrømmer samtidig feil i postføringen. I de etterspurte sakene mener kommunen likevel å ha gyldig grunnlag for å unnta dokumentene, ettersom de inneholder uttalelser fra skattefogden som kommunen er pålagt å bevare taushet omkring. Å offentliggjøre de deler av saksfremstillingene som ikke er underlagt taushetsplikt, ville gi et ufullstendig og misvisende bilde av saksforholdet.

Fylkesmannen ser slik på saken:

Som kommunen selv opplyser dreier det seg i vesentlig grad om taushetsbelagte opplysninger som skattefogden har innhentet fra flere offentlige etater og gitt videre i en samlet uttalelse til kommunen, til bruk ved vandelsvurderingen i forbindelse med søknader om serverings- og skjenkebevillinger. Kommunen har tatt opplysningene inn i saksfremstillingen til formann-skapets behandling av bevillingssøknadene.

Kommunen har unntatt dokumentene i sin helhet, med henvisning til offentlighetsloven § 5a.

Denne unntaksbestemmelsen fastslår at det skal nektes innsyn i opplysninger som er under-gitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov. Lovhjemmelen er, som kommunen opplyser, lov om merverdiavgift § 7 og lov om ligningsforvaltning § 3?13. Opplysninger kan gis til annen offentlig myndighet, jf. merverdiavgiftsloven § 7 andre ledd og ligningsloven § 3?13 første ledd. Ved bruk av opplysningene i saker etter serveringslov og alkohollov gjelder avledet taushetsplikt. Det forvaltningsorgan som mottar opplysninger som skatte- og avgifts-myndighetene selv har taushetsplikt om etter merverdiavgiftsloven § 7 tredje ledd og lignings-loven § 3?13 andre ledd, får selv taushetsplikt i slike tilfeller. Fylkesmannen tilføyer at en henvisning til offentlighetsloven § 5a må ledsages av henvisning til taushetsplikt-bestemmelsen i vedkommende lov.

Regelen om meroffentlighet gjelder ikke ved lovbestemt taushetsplikt. Som departementet skriver i veilederen kan det tvert imot være straffbart å gi ut opplysninger. På den annen side gjelder unntaket i utgangspunktet bare opplysninger , og det skal som hovedregel gis innsyn i resten av dokumentet. Unntaket kan utvides når opplysningene som frigis utgjør den vesentligste delen av dokumentets innhold eller alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, jf. offentlighetsloven § 5a andre ledd.

Merverdiavgiftsloven og ligningsloven er særlover i forhold til forvaltningsloven, og lempninger i taushetspliktbestemmelser må hjemles i disse lovene direkte. Når det er fastsatt særbestemmelser om taushetsplikt ved lov, gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltnings-loven §§ 13 ? 13e som utfyllende bestemmelse om ikke annet er særskilt bestemt. Merverdi-avgiftsloven har en tilsvarende lempning i taushetsplikten når de økonomiske og personlige forhold er alminnelig kjent , jf. merverdiavgiftsloven § 7 andre ledd. Fylkesmannen kjenner ikke opplysningene fra annet hold, og vil bestride at opplysningene er alminnelig kjent. Registeropplysninger som er gjort tilgjengelige på internett må avisen kunne bruke.

Fylkesmannen støtter for øvrig avisen i at det ikke er nødvendig å identifisere hvert enkelt dokument i saken. Kravet til individualisering knytter seg til saken , det er ikke nødvendig at den som krever innsyn, klarer å identifisere de enkelte dokumenter. Er saken identifisert, kan man kreve innsyn i alle sakens dokumenter, jf. ovennevnte rundskriv G-0354. En begjæring om å få se dokumentene som kommunen har mottatt og som angår behandlingen av søknad om serverings- og skjenkebevilling fra de tre omhandlede steder, skulle være tilstrekkelig.

Mattilsynet . Mattilsynet har uttalt seg til angjeldende søknader. Fylkesmannen vurderer det slik at opplysninger om hygiene ved serveringssteder i alminnelighet ikke er taushetspliktige. En kan ikke se at det er opplysninger eller forhold i saksdokumentene her som skal unntas etter offentlighetsloven § 5a eller som må unntas med hjemmel i § 5a, jf. § 2 tredje ledd om meroffentlighet.

Konklusjon på del 1 (dokumentoffentlighet ):

Fylkesmannen har gått gjennom dokumentene og sladdet de opplysninger som lovbestemt skal unntas. I noen grad gjelder det også kommunens vurderinger omkring de taushetspliktige forhold. Øvrige opplysninger og dokumenter mener fylkesmannen kan frigis. Fylkesmannen kan ikke se at disse opplysningene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet.

De sladdede dokumenter og dokumenter som etter fylkesmannens skjønn ikke omfattes av

tilbakeholdelsesplikten etter forvaltningsloven, vedlegges.

Fylkesmannen kan for øvrig bekrefte at ombudsmannssaken som er nevnt i kommunens brev 7. desember 2004 gjaldt søknad om skjenkebevilling i Vågå.

II. vedr. lovlighetskontroll av lukningsvedtaket

Avisen anmoder fylkesmannen om å lovlighetskontrollere formannskapets avgjørelse om å lukke dørene ved søknadsbehandlingen 21. september og 9. november 2004.

Det foreligger ingen plikt for fylkesmannen til å foreta lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser når kravet ikke er fremsatt av kommunestyremedlemmer i medhold av kommune-loven § 59 nr. 1. Fylkesmannen kan følge anmodningen og iverksette lovlighetskontroll av eget tiltak, i medhold av § 59 nr. 5, men gjør dette bare unntaksvis. En kan ikke se at det er spesielle forhold ved denne formannskapssaken som tilsier at fylkesmannen bør lovlighets-kontrollere behandling og vedtak på eget tiltak. I stedet velger en å kommentere vilkårene for lukning, basert på kommunens opplysninger om behandlingen.

Det er de samme motiver som ligger bak unntak fra offentliggjøring av dokumenter eller opplysninger i en sak og behandling av saken i lukket møte, nemlig å hindre at publikum får kjennskap til taushetsbelagte opplysninger. Det er likevel ingen nødvendig sammenheng mellom hemmeligstemplede saksdokumenter og lukket møte. Det sier seg selv at ved behandlingen av visse saker må møtet lukkes fordi saken i seg selv avslører personlige forhold som representantene har taushetsplikt om, jf. kommuneloven § 31 nr. 1. Søknader om serverings- og skjenkebevilling er i utgangspunktet åpne. Det er bare medlemmene som har tilgang til de fortrolige dokumentene. Det er først når det oppstår behov for å gjengi slike opplysninger i debatten at det også blir behov for å lukke møtet. Vedtak om å lukke møtet treffes her av formannskapet selv, med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 3. Vedtaket må begrunnes i organenes plikt etter særlov til å bevare taushet omkring ?økonomiske og personlige forhold som ikke er alminnelig kjent?, og ? eventuelt andre opplysninger som av personvernhensyn er unntatt med hjemmel i forvaltningsloven § 13. Dersom begrunnelsen for innstilling til vedtak i det vesentlige bygger på taushetspliktige opplysninger, gir det grunn til å tro at disse kan bli vesentlige i debatt og avstemning, og følgelig ? at lukking av møtet er bestemt på et rettslig holdbart grunnlag.

Vedtak :

Fylkesmannen har med hjemmel i offentlighetsloven § 9 tredje delvis imøtekommet avisens klage og frigitt hele eller deler av dokumenter i saken som etter fylkesmannens skjønn ikke er beskyttet av taushetsplikt etter lov, jf. merverdiavgiftsloven § 7 og ligningsloven § 3?13.

./. Disse dokumentene vedlegges.

Fylkesmannen deler ikke avisens oppfatning om at opplysninger utover dette er alminnelig kjent, jf. merverdiavgiftsloven § 7 første ledd. Ligningsloven har ingen tilsvarende unntaks-bestemmelse. Opplysninger som eventuelt er meldt til, og tilgjengelig i offentlige registre, må søkes utlevert fra vedkommende register.

Kristin Hille Valla	Anne Live Jensvoll
	avdelingsdirektør

Kopi: Lillehammer kommune, serviceboks, 2626 Lillehammer.