Uttale frå ombodsmannen om hemmeleghald av tilbod på rådgjevingstenester ved sal av SND Invest as

(Sak 2004-1695)

Nærings- og handelsdepartementet hadde avslått krav frå Bergens Tidende om innsyn i ei rad dokument som gjeld tilbod på tenester frå advokatar og meklarar ved sal av SND Invest i 2003.

Verken utgreiingane til departementet eller uttala til Advokatforeninga gjekk inn på eller konkretiserte nærare kvifor det i denne saka var «av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» timesatsene lenge etter at oppdraget var tildelt og oppgåvene utført. Vekten av tidsmomentet var ikkje drøfta nærare. Det gjekk heller ikkje fram kva for vekt departementet hadde lagt på behovet til ålmenta og pressen for å få innsyn i prisopplysingane i tenestetilboda som ble innhenta til salet av SND Invest, som vekte så stor offentleg interesse.

Ombodsmannen satt difor spørsmålsteikn ved om avslaga bygget på slike vurderingar som offentleglova og regelen om teieplikt i forskrifta om offentlege innkjøp krev.

Bergens Tidende kravde innsyn i ei rad dokument som gjeld tilbod på tenester frå advokatar og meklarar ved sal av SND Invest i 2003.

Nærings- og handelsdepartementet gav innsyn i ein del oversendingsbrev, og delvis innsyn i korrespondanse mellom partane før tilboda vart oversendt, men ikkje i sjølve tilboda. For desse dokumenta synte departementet til offentleglova 19. juni 1970 nr. 69 § 5a jf. forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 2 om teieplikt for opplysningar om forretningstilhøve som det av omsyn til konkurransen ville vere viktig å halde løynt, og nekta å gje innsyn.

I brev herfrå vart departementet bede om å opplyse om departementet ved handteringa av kravet om innsyn hadde vurdert om det var viktig for konkurransetilhøva for dei som gav tilbod at tilboda vart heilt unntatt frå innsyn. Departementet vart og bede om ei nærare utgreiing av sitt syn på kor langt teieplikta gjekk i høve til det enkelte tilbod det var gjort krav om innsyn i. Særleg gjaldt det opplysningar om aktuelle timeprisar for namngjevne personar som skulle arbeide med oppdraget og opplysningar som saman med timeprisane kunne vise rundt rekna ein totalkostnad for oppdraget. Det var og ønskeleg at departementet gav sitt syn på om spørsmålet om teieplikt kunne stille seg ulikt før og etter at oppdraget vart gitt.

Departementet svarte mellom anna:

«Nærings- og handelsdepartementet ser det slik at innhentede tilbud om finansielle og juridiske tjenester i de aller fleste tilfeller inneholder opplysninger som det vil være nødvendig å unnta fra offentlighet av konkurransemessige grunner. Dette vil være opplysninger av forskjellig karakter, så som:

? Opplysninger om prisforhold, både tilbud om timepris for den enkelte navngitte medarbeider eller teamet, så vel som avtalt totalpris/totalkostnad og/eller prosentpris beregnet på grunnlag av en vellykket gjennomført transaksjon.

? En annen grunn kan være at tilbyder fremkommer med individuelle synspunkter og forslag til planer rundt gjennomføringen av oppdraget. Disse kan være basert på vedkommende tilbyders spesielle innsikt i en bransje, eller på metoder og tilsvarende transaksjoner som denne tilbyder har gjennomført tidligere, og som man ikke vil være interessert i at konkurrentene kan få kunnskap om.

Disse grunner har relevans til så vel statens som tilbydernes situasjon. For staten som oppdragsgiver vil offentliggjøring av tilbudene for eksempel kunne føre til at prisene blir mer ensartede, og ? kan vi frykte ? på et høyere nivå. Tilbyderne vil kanskje heller ikke lenger ta seg tid til å gjøre et grundig forarbeide og komme med individuelle opplegg, noe som det er i statens interesse at blir gjort og som tilbyderne ofte oppfordres til.

For den enkelte tilbyder vil offentliggjøring kunne røpe forhold rundt firmaets

prisstruktur, oppdragsmengde og kapasitet, og i tillegg til dette kunne gi

konkurrentene kjennskap til eventuell bransjeinnsikt som måtte gi en tilbyder et

konkurransefortrinn.

Generelle forretningsmessige hensyn spiller også inn. Det er ikke vanlig at tilbud om finansielle og juridiske tjenester offentliggjøres. På mange tilbud skrives det helt rutinemessig ?fortrolig? eller ?konfidensielt?, eventuelt ?Private and confidential?, eller tilsvarende. Dersom det skulle bli nødvendig for staten å offentliggjøre slike tilbud, vil det helt klart virke uprofesjonelt og gi en negativ valør til statens omdømme som en forretningsmessig aktør innen salg og kjøp av næringsvirksomhet.

Nærings- og handelsdepartementet har ? ut fra ovennevnte vurderinger ? således lenge hatt som fast praksis at tilbud ikke blir offentliggjort. De hensyn som er nevnt gjør det heller ikke riktig å offentliggjøre tilbudene etter at oppdraget er tildelt.

Departementet har i slike saker flere hjemler for unntak fra offentlighet.

? Offentlighetslovens § 5 a, jf. forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 2, gir hjemmel for å unnta opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt, dvs. forhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår.

? Offentlighetslovens § 11 annet ledd, jf. kgl. resolusjon av 14. februar 1986 V (10) gir adgang til å unnta dokumenter i saker som gjelder statsaksjeselskapene og andre selskaper hvor staten har aksjer eller andelsinteresser, for så vidt de behandles av regjering eller vedkommende departement i egenskap av eier.

Det kan være et spørsmål om det også skulle vært vist til denne bestemmelsen hva gjelder nektelsen av offentliggjøring av de aktuelle anbud i denne saken. Det overveiende antall anbudsdokumenter må unntas, og praktiske hensyn tilsier da at alle anbudene blir unntatt.»

Bergens Tidende kom med merknader til departementet sitt svar og heldt fast ved at timeprisar ikkje kunne vera underlagt teieplikt.

Departementet kom så attende til saka og streka mellom anna under at:

«? vi legger stor vekt på at forvaltningens saksdokumenter skal være offentlige, så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Meroffentlighet praktiseres så langt det er forsvarlig. Interne notater journaliseres i offentlig journal, og kan også gis innsyn i.

Departementet er naturligvis også interessert i å holde honorarene til finansielle

rådgivere og advokater på et rimelig nivå. Det er imidlertid sterke forretningsmessige hensyn som taler for ikke å offentliggjøre innkomne tilbud i en anbudsprosess, slik det er redegjort for i departementets uttalelse.»

Ombodsmannen fant ikkje svara frå departementet fyllestgjerande og bad derfor departementet om ei meir utførleg utgreiing.

Med svaret frå departementet fulgte kopi av brev 23. desember 2004 med ei uttale frå Den norske Advokatforening der det mellom anna heit:

«Det er etter Advokatforeningens syn ingen grunn til at advokater i anbudskonkurranser skal ha en annen stilling enn andre næringsdrivende. Et tilbud fra advokater vil ofte inneholde opplysninger av en slik karakter at de må anses for å være forretningshemmeligheter og derfor være undergitt taushetsplikt.

Advokatforeningen er på bakgrunn av dette av den oppfatning at innholdet av tilbudet i utgangspunktet må være unntatt offentlighet. For andre opplysninger enn totalprisen på tilbudet må det utvises varsomhet med innsyn, både for allmennheten og øvrige deltakere i anbudskonkurransen. Uttrykket forretningshemmeligheter må ved tilbud fra advokatfirmaer gis et relevant innhold. Opplysninger om timepris på de involverte advokater, fremgangsmåte ved utførelsen av oppdraget og øvrige opplysninger som forteller noe om hvorledes oppdraget skal løses, må være omfattet av begrepet.

Denne type opplysninger må etter Advokatforeningens oppfatning også unntas offentlighet etter at tildeling av kontrakten har skjedd. Innsyn i disse opplysningene i etterkant vil kunne avsløre det aktuelle firmas konkurransefortrinn, og det vil således være kunne være skadelig for firmaet ved fremtidige anbudskonkurranser om disse opplysningene ble kjent. En vid adgang til innsyn i tilbud kan også hindre effektiv utnyttelse av anbudsinstituttet. Advokatforeningen støtter i den anledning de vurderinger som fremkommer i brev fra Nærings- og handelsdepartementet av 16.08.2004 under punkt 3 Departementets vurderinger, jfr også formålet med lov om offentlige anskaffelser § 1.»

Bergens Tidende v/journalist Vidar Ystad held fram at avisa var « sterkt usamd i argumentasjon og standpunkt frå departementet».

Vidare skreiv Ystad mellom anna:

« Etter mi oppfatning legg departementet einsidig vekt på aktørane si interesse av å halde opplysningar og tilbod hemmeleg og unna offentleg innsyn.

Departementet har ikkje med ei staving drøfta pressa og ålmenta sine interesser og behov for innsyn for mellom anna å kunne føre kontroll med den offentlege pengebruken. Det vitnar om at slike interesser og behov i det heile ikkje er vurdert og at departementet tvert om oppfattar slike moment som irrelevante.»

I min avsluttande fråsegn skreiv eg:

«Etter offentleglova § 5a er opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller «i medhold av lov» unntatt frå offentlegheit. Etter forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 2 er det teieplikt for opplysningar om «tekniske innretningar og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Det er denne regelen Næringsdepartementet har nytta som heimel for å nekta fullt innsyn i tilbodsdokumenta.

Med heimel i «lov om offentlige anskaffelser» § 11, fyste ledd fyste punktum der det heiter at «(K)ongen kan ved forskrift gi bestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven» er det 15. juni 2001 gitt «forskrift om offentlige anskaffelser». § 3-2 i denne forskrifta gjeld offentlegheit og lyder:

«For allmennhetens innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll gjelder lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). Innsynet kan begrenses med hjemmel i forskrift av 14. februar 1986 nr. 351 pkt. V nr. 12 gitt i medhold av offentlighetsloven.»

Oppdragsgjevars teieplikt er regulert i § 3-3:

«Oppdragsgiver og dennes ansatte plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter eller drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår.»

Rett regelbruk med omsyn til teieplikta ville det nok difor ha vore om Nærings- og handelsdepartementet hadde teke utgangspunkt i teiepliktregelen i «forskrift om offentlige anskaffelser» § 3-3 ved vurderinga av i kva mon Bergens Tidende kunne få innsyn i tilboda på rådgjevingstenester som departementet innhenta frå advokatar og meklarar i samband med salet av SND Invest i 2003. Etter ordlyden har forskrifta § 3-3 same innhald som forvaltningslova § 13 nr 2. Tolkinga av teiepliktregelen i forskrifta § 3-3 må likevel skje med utgangspunkt i reglene i heimelslova, og i tilfelle under omsyn til samanhengen mellom dei einskilde reglane i forskriftsverket. Eg vil då spesielt nemne §§ 1 og 5 i lova.

Formålsparagrafen i § 1 lyder:

«Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling.»

§ 5 inneheld grunnleggjande krav til offentlege oppdragsgjevarar, som også reglane i forskrifta skal vere basert på, og som difor må vere retningsgjevande for tolkinga av forskriftene:

Ǥ 5. Grunnleggende krav

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører.

En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.

Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke

a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet,

b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre

konkurranse, eller

c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i

eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse.»

I NOU 1997: 21 omtales innhaldet i disse grunnleggjande prinsippa nærare og mellom anna slik:

«Bestemmelsen nedfeller enkelte grunnleggende prinsipper som ivaretar hensynet til rettssikkerhet og som allerede må anses å følge av alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling, anbudsrettslige prinsipper og prinsipper som følger av EØS-avtalen. Reglene i forskriftene er gjennomgående et utslag av disse prinsippene. Prinsippene som fremgår av bestemmelsen er viktige for å sikre at alle potensielle leverandører har de samme muligheter til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive anskaffelser og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte.

—

At hensynet til etterprøvbarhet skal sikres vil si at deltakerne i en konkurranse i ettertid skal ha mulighet til å forvisse seg om at anskaffelsesprosessen har skjedd i henhold til anskaffelsesprosedyrene i regelverket. Dette vil si at det i størst mulig grad bør tas referater fra møter og at alle innstillinger og vurderinger bør foreligge skriftlig. Det må antas at en slik praksis vil være tvisteforebyggende, ettersom leverandøren enkelt kan kontrollere at prosessen har gått riktig for seg.»

Det synes å gå fram her at det er omsynet til de som hadde deltatt i konkurransen om leveransen som ligg til grunn for plikten til oppdragsgjevar etter lova til å ivareta «forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet gjennom anskaffelsesprosessen».

Behovet til ålmenta for innsyn i offentlege kjøpsprosessar er drøfta i NOU 1997:21

kapitel 15.3, «Offentlighet i forbindelse med offentlige anskaffelser». Utvalget oppsummerte og konkluderte sin eigen drøfting slik:

«Utvalget har vurdert i hvilken grad man skal åpne for en mer liberal praksis når det gjelder innsyn i statlige anskaffelsesprosesser.

Utvalget antar at det vil være uheldig dersom den enkelte innkjøper skal foreta en individuell vurdering av hvorvidt et tilbud inneholder forretningshemmeligheter. Det er viktig at staten opptrer mest mulig profesjonelt i sine anskaffelser og utvalget antar at regelen om at tilbud er unntatt offentlighet vil bidra til å sikre dette. Slik utvalget ser det bør det heller ikke tillates innsyn i tilbud etter at tilbud er valgt fordi man da også vil måtte foreta en vurdering av forretningshemmeligheter.

Utvalget ser videre på anskaffelsesprotokollen som et viktig virkemiddel i internkontrollen og som et redskap for Riksrevisjonens kontroll. Det er derfor viktig at denne er så utfyllende om mulig. I denne forbindelse er anskaffelsesprotokollen mer naturlig å anse som et internt dokument som ikke er egnet til offentlig innsyn. Slik utvalget ser det vil de foreslåtte reglene om begrunnelse langt på vei ivareta behovet for innsyn i anbudsprosessen.

På den annen side vil hverken offentlighetslovens alminnelige regler eller anskaffelsesregelverkets begrunnelsesregler på en god måte ivareta hensynet til de som ikke fikk delta i konkurransen. For disse vil innsyn i anskaffelsesprotokollen og tilbud være det eneste virkemiddel for å kontrollere at regelverket blir fulgt. Heller ikke allmennhetens ønske om gjennomsiktighet i de offentlige anskaffelsesprosesser blir tilstrekkelig godt ivaretatt gjennom dagens regelverk.

På bakgrunn av det ovenstående har utvalget likevel kommet til at gode grunner taler for å opprettholde dagens unntak fra offentlighet i forbindelse med offentlige anskaffelser. Utvalget vil imidlertid anbefale at oppdragsgiverne i større grad vurderer meroffentlighet i forbindelse med anskaffelsesprotokollen enn det som ser ut til å være praksis i dag.»

Utgreiinga i NOU 1997:21 punkt 15.3 for «offentlighet i forbindelse med offentlige anskaffelser» ble ikkje kommentert nærare i Ot. prp. nr. 71. Forarbeida til lov om offentlege anskaffelser gir såleis ingen haldepunkt for at denne lova og dei tilhørande forskrifta har ført til endring i reglene om innsyn for ålmenta i dokument om offentlege kjøp.

I «Offentlighetsloven» 3. utgåve 1994 s. 69 legg Arvid Frihagen til grunn at «forretningsvilkår og priser» kan gå inn under teieplikta i forvaltningsloven § 13 fyste ledd nr. 2. I utgangspunktet er eg einig i at det kan skje, men om slike opplysingar vil gjere det i ei sak må alltid vurderas heilt konkret.

Det går fram av oppdragsmalen som departementet brukte ved innhenting av tilbod på juridisk bistand ved sal av SND Invest AS, at departementet la opp til at oppdraget skulle betalast på grunnlag av «timehonorar». Det kan vera grunn til å stille spørsmålsteikn ved om dette var høveleg for ei effektiv og kostnadsreduserande tenesteyting. I alle høve vil det då vera viktig at opplysingar om timeprisane vil vera tilgjengelege for ålmenta, om ikkje anna for å motverka overfakturering. Spørsmålet er på den andre sida om det av omsyn til konkurransetilhøva for den som opplysinga gjeld framleis var viktig å halde løynt honorarsatsane i dei innhenta tilboda i mars/april 2004, sjølv om det då var om lag eit år sidan departementet gjorde sitt val, og eit halvt år etter at oppdraget var utført. Det er som nemnt ovanfor føresetnaden til lova at avgjerda av dette spørsmålet skal bygge på ei heilt konkret vurdering der ein både må leggja vekt på formålet med denne regelen om teieplikt, ynskje til dei aktuelle firma om å hemmeleghalde desse opplysingane, og ålmenta sitt behov for innsyn og offentlegheit om disponeringa av statens pengar.

I høve til spørsmålet om opplysingane om timesatsane ikkje er offentlege er det særs viktig at det her er tale om bruk av offentlege midlar. Den som skal gjera arbeid for det offentlege må vera budd på å gje grundig greie for grunnlaget for dei økonomiske krava dei setter fram. Dette gjeld særleg når det ikkje er sett noko tak for kor mykje som skal gå med samla sett, men dei samla kostnadene vil retta seg etter kor mange timer som har vore nytta, kven som har gjort arbeidet og dei timesatsane som vert nytta. For mellom anna som nemnt å motverka overfakturering vil det vera viktig å vera opne om dette. Eg kan vanskeleg sjå at det ligg nokon fare her for at advokatane då vil tilpassa seg til kvarandre på ein måte som vil føre til høgare prisar for advokattenestene. I alle høve vil dette vera spekulasjonar som ikkje kan vera avgjerande. Viktigare er det at slike opplysingar er tilgjengelege for ålmenta.

I ei sak gjengitt i Årsmeldinga for 1996 s. 94 flg. (s. 96) uttala eg om denne vurderinga mellom anna:

«Sentrale hensyn bak taushetspliktsbestemmelsen er dels å hindre spredning av opplysningar som kan medføre tap eller skade for vedkommende foretak, og dels å sikre et tillitsfullt samarbeide mellom det offentlige og foretaket, f.eks. for å sikre at det gis riktige og fullstendige opplysninger i forbindelse med offentlig kontroll eller registrering.

Typiske opplysningar som går inn under taushetspliktsbestemmelsen vil være produksjons- og forretningshemmeligheter som det offentlige har mottatt fra foretaket eller som det offentlige på annen måte har blitt kjent med, og som ville skade bedriften hvis de ble kjent for konkurrentene. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 16 og Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 34, at det normalt ikke er tilstrekkelig for å fastslå taushetsplikt at en offentliggjøring kan virke uheldig overfor vedkommende foretak, så lenge opplysningene ikke har karakter av produksjonshemmeligheter o.l. som ville skade foretaket dersom det ble offentliggjort. Tilsvarende gjelder for opplysningar som gjelder avtaler med forretningsforbindelser. Selv om disse uttalelsene knytter seg til den ordlyden bestemmelsen hadde før lovendringen i 1982, er det antatt at dette også gir en viss veiledning slik bestemmelsen lyder i dag, jf. Woxholt: Forvaltningsloven (1993) s. 202 og Frihagen: Offentlighetsloven II (1994) s. 72-73.

I denne sammenheng kan det være grunn til å understreke at formålet med bestemmelsen om taushetsplikt ikke har vært å beskytte næringsvirksomhet mot enhver form for konkurranse eller enhver opplysning som er uheldig eller strategisk ugunstig for vedkommende foretak. Mindre sensitive næringsopplysninger vil derfor normalt ikke være underlagt taushetsplikt, og vil kunne offentliggjøres i medhold av offentlighetsloven. Vedkommende foretaks egen vurdering av spørsmålet om hemmelighold vil være et moment i vurderingen, men vil ikke alene være avgjørende. Offentlighetsprinsippet som er fastslått i offentlighetsloven og hensynet til andre beskyttelsesverdige interesser, herunder pressens og allmennhetens behov for innsyn og kontroll, tilsier en viss forsiktighet med å tolke taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 nr. 2 for vidt.»

På same måten som i saka frå 1996 vil eg også i denne saka understreka at det er prinsipielt utilrådeleg å halde løynt innhaldet i avtaler som det offentlige gjer med private om tenester som private skal gjera for det offentlege. Innsyn og openheit er særs viktig i slike tilhøve. Det er viktig for etterkontroll og for at dei som gjer krav på oppgjer kan stå til ansvar for det dei krev og for at dei som skal betala ut for det offentlege kan ha tryggleik for at det dei betalar ut av offentlege midlar står i rett høve til det arbeidet som er gjort. Det er difor viktig av omsyn til tilliten til utbetalingane det offentlege gjer og for tilliten til dei advokatane som gjer arbeidet for det offentlege at det er openheit om desse tilhøva. Det må på denne bakgrunnen kunne påvisast tungtvegande, nærliggjande, konkrete og etterviselege tilhøve som viser at openheit om desse tilhøva i ettertid vil vera skadeleg for konkurransetilhøva, slik lova krev.

Etter dei utgreiingar som departementet har sendt meg for avslaga på krava frå Bergens Tidende om innsyn i de innhenta tilboda er det grunn til å sette spørsmålsteikn ved om desse avslaga byggjer på slike vurderingar som lova krev. Etter omtalen i pressen hadde salet av SND Invest, og tenestene som vart innhenta i samband med dette, truleg eit så sterkt særpreg at det etter mitt skjønn er nødvendig med ein særskild påpeking av kvifor, om dei oppgitte honorarsatsane i dei aktuelle tilboda her er så relevante i høve til andre og seinare tevlingar om andre tenester og oppgåver at det av den grunn «vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» disse timesatsene «av hensyn til den som opplysingen angår».

Verken utgreiingane til departementet eller uttala til Advokatforeninga går inn på eller konkretiserer nærare kvifor det i denne saka var «av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» timesatsene lenge etter at oppdraget var tildelt og oppgåvene utført. Vekten av tidsmomentet synes såleis ikkje å vere drøfta nærare.

Heller ikkje går det fram kva for vekt departementet har lagt på behovet til ålmenta og pressen for å få innsyn i prisopplysingane i tenestetilboda som ble innhenta til dette salet som vekte så stor offentleg interesse.

På denne bakgrunn må departementet på nytt vurdere om krava i lova for å nekta innsyn er tilstades.»