Innsyn i skjenkerapport

19. januar 2005 (Sak 2004 / 3045)

Bergensavisen begjærte innsyn i en rapport om skjenking av alkohol på et serveringssted. Begjæringen ble avslått av fylkesmannen under henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 første ledd nr. 5, som gir adgang til å unnta «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse».

Ombudsmannen kom til at rapporten faller inn under unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5, men fant det tvilsomt om det ble foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om innholdet i rapporten ga grunn til å unnta den fra offentlighet. Rapportens innhold kunne ikke ansees å være av en slik karakter at det begrunner den beskyttelse som offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 er ment å ivareta, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

Bergensavisen begjærte innsyn i en skjenkerapport avgitt etter befaring ved en pub. Begjæringen ble avslått av kommunen. Bergensavisen påklaget avslaget. Kommunen opprettholdt avslaget i oversendelsesbrev til Fylkesmannen i Hordaland, under henvisning til at rapporten falt inn under unntaket i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Det ble blant annet vist til at det kunne føre til uheldige konsekvenser for et serveringssted dersom en skjenkerapport ble offentliggjort før formannskapets behandling av rapporten. Det var derfor kommunens praksis at det først gis innsyn etter at rapporten har vært behandlet. Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak.

Bergensavisen klaget fylkesmannens vedtak inn for ombudsmannen. Det ble bedt om ombudsmannens vurdering av kommunens praksis knyttet til meroffentlighetsvurderingen i saker om innsyn i skjenkerapporter. Det ble vist til at det i dette tilfelle var snakk om en rapport om et svært bagatellmessig forhold, men at dokumentet likevel ble unntatt.

I brev herfra ble fylkesmannen bedt opplyst om kommunens praksis innebærer at det ikke foretas en konkret vurdering av hvorvidt en skjenkerapport skal unntas fra offentlighet. Det ble vist til at kommunens vurdering av meroffentlighet syntes å knytte seg til kommunens praksis, og ikke til den konkrete rapporten. Det ble videre bedt opplyst om det i herværende sak var foretatt en konkret vurdering, og i så tilfelle ble det bedt om en nærmere redegjørelse for vurderingen. I fylkesmannens vedtak var det uttalt at «(F)or allmennheten kan tidspunktet for offentlighet neppe være av avgjørende betydning(?)». Det ble bedt om at fylkesmannen utdypet dette. Det ble også bedt opplyst hvilke hensyn som i denne saken talte for offentliggjøring av rapporten før formannskapet hadde vurdert saken.

Fylkesmannen ble videre bedt om en vurdering av om kommunens generelle praksis er i samsvar med de hensyn som ligger til grunn for offentlighetsloven.

I fylkesmannens svar het det bl.a.:

«Fylkesmannen har oversendt saken til X kommune til uttalelse. I brev fra X kommune har — kommentert forhold som De ba om å få utdypet i Deres brev.

1. — skriver bl.a.: «? Dette betyr imidlertid ikke at alle tilfeller som har likhetstrekk behandles likt, ei heller ikke at kommunen ikke vurderer offentlighet for hvert enkelt dokument. X kommune er bevisst på at hvert enkelt dokument skal underkastes en egen konkret vurdering, om det skal unntas eller ikke.» Det går videre frem at dokumentet i den aktuelle saken var undergitt en konkret vurdering.

2. Fylkesmannen legger til grunn at tidspunktet for offentliggjøring av skjenkerapport vil ha betydning for allmennheten. Det må foretas en avveining av hensynet til allmennhetens behov for å gjøre seg kjent med eventuelle brudd på skjenkebestemmelsene opp i mot det aktuelle skjenkested sitt behov for å få uttale seg før saken blir offentlig. Hensynet til kommunens effektivitet i saksbehandlingen vil også spille inn.

Fylkesmannen ser at vårt vedtak kan forstås slik at fylkesmannen er av den oppfatning at tidspunkt for offentliggjøring er av underordnet betydning rent generelt. For allmennheten vil det være av betydning å kjenne til eventuelle brudd på skjenkebestemmelsene. Ved alvorlige brudd på bestemmelsene vil det være av betydning å få kjennskap til dette på et så tidlig tidspunkt som mulig. Videre vil allmennheten kunne ha en legitim interesse i å føre kontroll med kommunens saksbehandling av forholdet. Innsyn i saken på et tidlig stadium vil kunne gi bedre grunnlag for kontroll med kommunen.

I denne konkrete saken uttalte fylkesmannen at tidspunktet ikke var av avgjørende betydning. De hensyn som gjør seg gjeldende for offentlighet ville være ivaretatt ved offentliggjøring også etter behandling i formannskapet. De hensyn som gjorde seg gjeldende mot offentlighet, som X kommune gjorde grundig rede for i brev — veide tyngre slik at Fylkesmannen i Hordaland på denne bakgrunn unntok rapporten fra offentlighet inntil behandling i formannskapet hadde funnet sted.

3. En generell praksis som legger opp til at skjenkerapport er unntatt offentlighet er etter fylkesmannens syn ikke i samsvar med offentlighetsloven. Det skal foretas en vurdering av det enkelte dokument og den enkelte opplysning i dokumentet opp i mot reglene i offentlighetsloven. Det går imidlertid frem av X kommune sin redegjørelse at X kommune ikke har en generell praksis om å unnta skjenkerapport fra offentlighet inntil behandling i formannskapet, jf pkt 1. Det foretas en særskilt vurdering av det enkelte dokument. Det var også slik Fylkesmannen i Hordaland oppfattet X kommune sitt vedtak.»

Bergensavisen kom med merknader til fylkesmannens svar. Det ble anført at det ikke fremgikk hva kommunens og fylkesmannens konkrete vurdering gikk ut på. Det ble videre påpekt at tidspunktet for offentlighet ikke er et argument for å unnta rapporten, da det ikke foreligger en ?utsettelsesklausul? i offentlighetsloven § 6. Det ble også fremholdt at siden formannskapet skulle behandle saken dagen etter at det ble begjært innsyn, måtte også skjenkestedets uttalelse ha foreligget. Kommunen kunne da ha opplyst om dette og eventuelt ha oversendt uttalelsen sammen med rapporten. Det ble endelig vist til at offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 aldri var tenkt brukt i et tilfelle som dette.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg

«1. Spørsmålet om rapporten faller inn under offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5

Etter offentlighetsloven § 6 første ledd er det adgang til å unnta visse dokumenter fra offentlighet på grunn av dokumentets innhold og i § 6 første ledd nr. 5 nevnes «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse». Dokumentet må være utferdiget direkte i forbindelse med overtredelsen, og ikke bare inneholde opplysninger om en lovovertredelse. Videre er det ikke bare overtredelser av lov som omfattes, men også bestemmelser gitt i medhold av lov.

I saken er det snakk om en rapport utarbeidet av et kommunalt kontrollutvalg. Etter forskrift 11. desember 1997 om omsetning av alkoholholdig drikk (alkoholforskriften) § 10-2 bokstav b, skal utvalget ha ansvar for utøvelsen av kontroll med kommunal skjenkebevilling. Rapporten, som er kalt «Befaringsrapport ? skjenkebevilling», er utarbeidet med det formål å observere og registrere eventuelle brudd på nevnte alkoholforskrift.

Jeg kan ikke se at det er tvilsomt at rapporten faller inn under unntaket i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Det var således på det rene at rapporten i utgangspunktet kan unntas fra offentlighet.

2. Meroffentlighetsvurderingen

Selv om et dokument kan unntas fra offentlighet, plikter forvaltningen å foreta en vurdering av om dokumentet likevel skal gjøres kjent helt eller delvis, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. I denne vurderingen må det foretas en avveining mellom de hensyn som begrunner unntak fra offentlighet og de hensyn som taler for offentliggjøring av (deler av) det aktuelle dokument.

Før jeg går nærmere inn på meroffentlighetsvurderingen i forhold til den aktuelle skjenkerapporten, vil jeg knytte noen kommentarer til kommunens meroffentlighetsvurdering, som fylkesmannen i det vesentlige har sluttet seg til.

Kommunen foretok i brev — til fylkesmannen en grundig vurdering av hensynene for og mot offentliggjøring av skjenkerapporter før formannskapet har behandlet saken. Lite av denne vurderingen er imidlertid knyttet opp mot den konkrete skjenkerapporten. Det er ikke foretatt en vurdering av innholdet i rapporten, herunder grovheten og alvorligheten av skjenkestedets angivelige brudd og de nærmere omstendigheter rundt forholdet. Det er heller ikke nevnt ett moment som taler for offentliggjøring av rapporten. De forhold det er lagt vekt på må sies å være relevante, men de er ensidige og først og fremst knyttet til utøvelsen av en praksis og ikke til det konkrete dokumentet. Som jeg kommer tilbake til nedenfor, foreligger det etter min mening avgjørende momenter som taler for offentliggjøring av rapporten.

Jeg finner på denne bakgrunn at det foreligger tvil om hvorvidt kommunen og fylkesmannen i denne saken har foretatt en slik konkret vurdering som de er forpliktet til etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

Så til spørsmålet om hvorvidt skjenkerapporten i dette tilfellet skulle vært unntatt fra offentlighet før formannskapet behandlet saken. Formålet bak unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 er bl.a. å hindre at noen blir uthengt som lovovertreder før det foreligger endelig avgjørelse. Slik sett har bestemmelsen nær sammenheng med regler om taushetsplikt, for eksempel forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 bokstav a og straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 61 bokstav a, jf. for så vidt offentlighetsloven § 5 bokstav a. Det følger imidlertid av dette at dersom innholdet i dokumentet er lite sensitivt, bør dokumentet likevel offentliggjøres etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Jeg bemerker også her at fylkesmannen ikke har unntatt dokumentet etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 bokstav a, og at rapporten derfor tydeligvis ikke er funnet å falle inn under taushetsbelagte bestemmelser.

Jeg er enig med fylkesmannen i at det for serveringssteder kan være uheldig med en offentliggjøring av en slik rapport før den politiske behandlingen er gjennomført. Men jeg kan ikke se at dette hensynet slår til overfor denne rapporten. Etter min oppfatning er dokumentets innhold ikke av en slik karakter at den begrunner den beskyttelse som offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 er ment å ivareta. Jeg viser her særlig til at rapporten inneholder registrering av en relativt bagatellmessig lovovertredelse, samt at stedfortredende ved skjenkestedet i følge tilleggsrapporten innrømmet, beklaget og ordnet opp i forholdet på stedet. Etter mitt skjønn burde rapporten derfor vært offentliggjort jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

3. Konklusjon

Jeg har kommet til at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Dette gjelder både karakteren og utfallet av kommunens og fylkesmannens meroffentlighetsvurdering. Saken er ikke lenger aktuell og det er derfor ikke grunn til å be fylkesmannen behandle den på nytt. Jeg ber imidlertid om at fylkesmannen tar mine synspunkter til etterretning og vurderer å innskjerpe overfor X kommune at det i større grad må foretas en konkret vurdering av hvorvidt lignende rapporter bør unntas fra offentlighet. Jeg ber også om at fylkesmannen vurderer i hvilken utstrekning det er behov for å informere de øvrige kommunene i fylket om saken og innskjerpe nødvendigheten av å foreta en konkret vurdering av om unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 6 skal benyttes.

Jeg ber om å bli orientert om hva fylkesmannen finner grunn til å foreta seg.»