FYLKESMANNEN I TELEMARK Saksbehandler, innvalgstelefon

Samordningsstaben Stein Elseth, 35 58 61 32

Vår dato

Vår referanse

25.08.2004

2004/3964

Deres dato Deres referanse

16.08.2004

Postadresse Besøksadresse Telefon Telefaks Org.nummer Internett: www.fylkesmannen.no/telemark

Statens hus Gjerpensgt. 14

35 58 61 10 35 52 85 90 974 762 684 E-post: postmottak@fm-te.stat.no

3708 SKIEN 3715 SKIEN

Telemarksavisa

v/ Ørnulf Hjort ? Sørensen

Vedr innsyn i søkerliste – klage etter offentlighetsloven ? fylkesmannens

klageavgjørelse

Ved epost av 130804 til Telemark fylkeskommune fremmet Telemarksavisa krav om

innsyn i søkerlisten til stillingen som fylkesrådmann. Kravet ble avslått i epost av

160804. Det ble i avslaget vist til offentlighetsloven §6 nr. 4 som hjemmel for avslaget.

Fylkeskommunens avslag ble påklaget til fylkesmannen 160804. I epost samme dag ba

fylkesmannen om fylkeskommunens kommentarer til klagen. Fylkesmannen presiserte

170804 hvilke temaer kommentarene burde omhandle. Fylkeskommunens kommentarer

er oversendt fylkesmannen ved epost av 190804. Kommentarene er gitt i form av brev

av 190804 fra Sæland Human Resources AS til Telemark fylkeskommune og internt

notat i fylkeskommunen datert 190804. Sæland Human Resources AS er brukt som

rekrutteringsfirma i ansettelsessaken.

Det framgår av rekrutteringsfirmaets brev av 190804 at 4 av søkerne er rekruttert som

interessenter gjennom prosesser igangsatt av firmaet. Disse har alle stilt konfidensiell

behandling som betingelse for sitt kandidatur. Firmaet har dermed gitt løfte om

anonymitet. Fylkesmannen legger uten videre til grunn at fylkeskommunen har vært

innforstått med, og har akseptert, dette. De øvrige 3 kandidatene har søkt på grunnlag av

ordinær utlysning. Også disse er behandlet konfidensielt.

Fylkesmannen må først ta stilling til de eventuelle rettslige konsekvensene av at det på

forhånd er avgitt løfte om anonym behandling. Det kan stilles spørsmål ved om et slikt

løfte på noe vis binder fylkesmannen som klageinstans.

Etter off.l. §9, 3. ledd kan avslag på begjæring om innsyn påklages. Bestemmelsen gir

rett til en reell overprøving av avslaget. Det er fylkesmannens mening at denne retten

ikke kan avskjæres ved forhåndsløfter. Fylkesmannen anser seg følgelig ikke bundet av

det løftet som er gitt, og klagen vil bli behandlet og avgjort uavhengig av forhåndsløftet.

Rettsgrunnlaget.

Utgangspunktet for behandling av krav om innsyn i dokumenter følger av hovedregelen i

off.l. §2 om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Søkerliste i ansettelsessak er

et slikt offentlig dokument. Loven har unntaksbestemmelser i §§ 5 og 6. Dette er

bestemmelser som gir forvaltningen en adgang, men ingen plikt, til å unnta dokumenter

fra offentlighet.

Selv om unntaksbestemmelsene kan benyttes i en sak, har forvaltningen plikt til å

vurdere om dokumentet likevel skal gjøres offentlig tilgjengelig, jfr. §2, 3. ledd.

I denne aktuelle saken er det unntaksbestemmelsen i §6, 1. ledd nr. 4, fjerde punktum

som gjør seg gjeldende.

Etter denne bestemmelsen kan opplysninger om en søker unntas fra offentlighet dersom

søkeren selv anmoder om dette.

Fylkesmannen legger slik lovforståelse til grunn:

Offentlighetslovens bærende hensyn er at innsyn som hovedregel bør tillates, så langt

taushetsplikt ikke er til hinder for det. Forvaltningen har ingen plikt til å etterkomme

søkerens anmodning om anonymitet. Selv om en slik anmodning gir forvaltningen

adgang til å gjøre unntak fra offentlig innsyn, må forvaltningen vurdere om de ulike

hensynene i saken bør avveies slik at det likevel er riktig å gi innsyn, jfr. off.l. §2, 3. ledd.

Forvaltningen har plikt til å foreta denne vurderingen. En eventuell beslutning om

anonymitet kan først tas etter en konkret vurdering av de motstridende hensyn en slik

anmodning reiser.

Relevante hensyn er på den ene siden personvernhensynet i forhold til den enkelte søker,

samt hensynet til forvaltningens behov for bredest mulig rekrutteringsgrunnlag. På den

andre siden taler hensynet til den offentlige interessen som er knyttet til ansettelsen.

Forvaltningen håndterer fellesskapets verdier, og det er ikke likegyldig for allmennheten

hvem som gis slikt ansvar. Det blir følgelig heller ikke likegyldig hvem som deltar i

ansettelsesprosessen og hvordan prosessen gjennomføres. Dette kontrollhensynet har

vesentlig vekt i norsk forvaltning.

Den offentlige interessen rundt ansettelser i forvaltningen, og vektleggingen av denne

interessen, vil kunne variere med stillingens art. Det vil ofte knytte seg en særlig

offentlig interesse til høyere stillinger med betydelig ansvar og beslutningsmyndighet.

Det er også i forhold til slike stillinger vi er i kjernområdet for hensynene bak lovens

hovedregel om offentlige søkerlister. Fylkesmannen legger til grunn

Sivilombudsmannens standpunkt om at terskelen for å unnta søkernavn fra offentligheten

i utgangspunktet heves dersom det er snakk om stillinger som er gjenstand for særlig

offentlig interesse.

Anvendelse av off.l. §6, 1. ledd nr. 4, fjerde punktum forutsetter en konkret vurdering av

de ulike hensynene. Denne vurderingen må foretas individuelt i forhold til hver søker.

Det er ikke tilstrekkelig å vise til at en type stillinger aktualiserer hensyn som etter sin art

vil kunne være relevante. Det er eksempelvis ikke holdbart å vise til offentlig

forvaltnings problemer med å skaffe de best kvalifiserte søkerne, og dermed legge

rekrutteringshensyn til grunn nærmest som en generell regel. Avveiningen av hensyn må

foretas for hver søker. Dette vil si at forvaltningen må vurdere holdbarheten av hver

søkers konkrete begrunnelse for anmodning om anonymitet.

Kjerneområdet for unntaksbestemmelsen kan beskrives ved situasjoner hvor det kan

skade søkerens nåværende arbeidssituasjon dersom søknaden blir offentliggjort. Det er

ikke nok at det er bekvemt med anonymitet, eller at det kan føre til ubehag på nåværende

arbeidsplass om søknaden ble kjent.

Den konkrete vurderingen av stillingens art og søkernes begrunnelser:

Saken gjelder ansettelse av ny fylkesrådmann. Dette er et regionalt forvaltningsnivås

øverste administrative leder. Fylkesmannen legger til grunn at det her åpenbart er snakk

om en stilling av helt særlig offentlig interesse. Den aktuelle saken ligger i

kjerneområdet for de hensyn som begrunner offentlighetslovens hovedregel om rett til

innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Det skal derfor tungtveiende grunner til for å

anvende lovens unntaksbestemmelse i §6, 1. ledd nr. 4, fjerde punkt. Fylkesmannen

legger til grunn at det i denne saken må stilles strengere krav til søkernes begrunnelse for

anonymitet enn det som vanligvis vil gjøre seg gjeldende.

Fylkesmannen har ikke sett søknadene, og er heller ikke på annen måte gjort kjent med

søkernes identitet. I brev fra Sæland Human Resources AS, datert 190804, framgår det at

søkernes krav om anonymitet er framsatt i samtaler gjennomført før den enkeltes

kandidatur var klart. Dette gjelder for de 4 rekrutterte søkerne. For de øvrige 3 må

fylkesmannen anta at anmodning om anonymitet ble framsatt i søknaden.

Det overnevnte brevet, 190804, redegjør for søkernes begrunnelser for ønsket om

konfidensiell behandling.

Begrunnelsene er lite konkrete. De framstår som en enhetlig beskrivelse av allment

gjeldende hensyn knyttet til en bestemt type stilling eller jobbsituasjon. Det eneste

unntaket er søker nr. 1 og 4. Nr. 1 skiller seg ut fra de øvrige på ett punkt, ved at

vedkommende er ansatt i privat virksomhet mens de øvrige er ansatt i offentlig

virksomhet.

Hensynene og interessene bak ønsket om anonym behandling er imidlertid i grove trekk

sammenfallende med de øvrige. Nr. 4 skiller seg ut ved at det ikke framgår om

nåværende stilling er lederstilling eller ikke. Det er kun vist til at vedkommende er godt

kjent av offentligheten og at offentliggjøring vil være uheldig.

Hensynene bak anmodningen om konfidensiell behandling er alle relatert til nåværende

stilling og kan sammenfattes slik (unntatt nr. 4): Det er snakk om topplederstilling,

organisasjonen er under omstilling eller stillingen er tiltrådt for relativt kort tid siden, og

offentliggjøring vil være uheldig i forhold til nåværende jobb.

Spørsmålet er for det første om de enkelte søkerne kan vise til konkrete individuelle

hensyn, og for det andre om det fra ansettelsesmyndighetens side er foretatt en reell

vurdering av disse hensynene, sett i sammenheng med de hensyn som taler for

offentlighet.

Det er fylkesmannens mening at samtlige anførte hensyn er meget generelt utformet. For

søker nr. 3, 5 og 6 er de tilnærmet allmenngyldige så langt de knyttes til en type stilling

som kjennetegnes av kriteriene: lederansvar og omstilling. Det er her snakk om

offentlige virksomheter under omstilling.

Fylkesmannen er ikke uenig i at uro og spekulasjoner omkring ledelsen vil kunne være

uheldig for omstillingsprosessen.

Fylkesmannen vil imidlertid peke på at utvikling, omstilling og modernisering er et

stående krav til alle offentlige virksomheter. Det er et typisk trekk ved slike

virksomheter at de befinner seg i en tilnærmet kontinuerlig omstillingsprosess. En

lederstilling forutsetter deltakelse i og styring av slike prosesser. Ikke som noe særlig og

spesielt fenomen, men som en naturlig del av lederens løpende oppgaver.

Å gjøre unntak fra offentlighet i slike tilfeller, vil nærmest innebære et automatisk unntak

for søkere med lederstillinger i offentlige virksomheter.

Ut fra dette vil fylkesmannen stille seg meget kritisk til disse søkernes (3, 5 og 6)

begrunnelse for konfidensiell behandling. Det er ikke anført konkrete hensyn som gjør at

nettopp disse søkerne bør behandles konfidensielt.

Søkerne nr. 2 og 7 har også lederstillinger i offentlig virksomhet. Det er her ikke vist til

omstillingsprosesser, men til det forhold at begge søkerne har tiltrådt sine stillinger for

relativt kort tid tilbake. Fylkesmannen er enig i at arbeidsgiver kan bli utsatt for negativ

oppmerksomhet dersom det blir kjent at nylig tilsatte ledere søker seg bort. Om dette

alene skal tillegges avgjørende vekt i forhold til de hensyn som taler for offentlighet, er

imidlertid meget tvilsomt. Begrunnelsen er holdt i generelle vendinger, og gir ikke på

noe vis inntrykk av at vi nærmer oss de tilfellene hvor det kan være snakk om direkte

skadelige virkninger for nåværende arbeidsforhold.

For søker nr. 4 er det anført en svært vag og upresis begrunnelse. Vedkommende er

oppgitt å ha en posisjon i offentlig virksomhet uten at det er angitt hva slags posisjon

dette skulle være. Det foreligger heller ikke noen begrunnelse for hvorfor

offentliggjøring kan tenkes å ha uheldig effekt for vedkommendes nåværende posisjon.

Søker nr. 1 har lederfunksjon i det private næringsliv. Her vil posisjoner ofte kunne være

mer utsatt enn innenfor offentlig sektor. Fylkesmannen er ikke uenig i at offentliggjøring

vil kunne virke uheldig i forhold til nåværende jobb. Det er imidlertid ikke anført noe

som skulle tilsi at offentliggjøring vil kunne ha skadelig virkning på nåværende

arbeidsforhold. Det er heller ikke anført noe som er egnet til å beskrive virksomheten og

dermed si noe om hvorvidt selskapet og lederstillingen er sårbar eller ikke.

Etter en samlet vurdering vil fylkesmannen hevde at det ikke foreligger konkrete,

individuelle begrunnelser for søkernes anmodning om konfidensiell behandling. Det

framgår heller ikke noe sted at Sæland Human Resources eller fylkeskommunen har

foretatt konkrete, reelle vurderinger av de hensyn søkerne har anført. Det framgår av

Sælands brev av 190804 at man har følt seg tvunget til å innrømme anonymitet for å

sikre tilstrekkelig gode kandidater til stillingen. Det framgår ikke noe sted at dette

rekrutteringshensynet er vurdert opp mot de hensyn som taler for offentlighet. Så langt

fylkesmannen kan se er søkernes krav om anonymitet etterfulgt uten reell prøving.

I tilknytning til klagebehandlingen kan fylkesmannen gjøre vedtak om at dokumentet

skal gjøres kjent, helt eller delvis, jfr. Off.l. §9, 3. ledd.

Fylkesmannen har vurdert de hensynene som er anført for å innrømme søkerne anonym

behandling opp mot de hensyn som taler for at søkerlisten burde være offentlig. Under

henvisning til off.l. §2, 3. ledd mener fylkesmannen at hensynet til offentligheten bør slå

igjennom i denne saken. Fylkesmannen legger til grunn at det er snakk om en stilling av

særlig stor offentlig interesse og at det skal vesentlige grunner til for å unnta søkerlisten

fra offentlig innsyn. Det er ikke vist til slike grunner, og de hensyn som taler for

offentlighet må i denne saken tillegges avgjørende vekt.

Søkerne har meldt sitt kandidatur og gått inn i prosessen i tillit til et forhåndsløfte om

konfidensiell behandling. Fylkesmannen er sterkt kritisk til en slik framgangsmåte, og vil

vise til den plikten forvaltningen har til å foreta en konkret vurdering av ethvert ønske om

anonymitet, jfr. Off.l. §2, 3. ledd.

Fylkesmannen er som klageinstans ikke bundet av forhåndsløftet. Det vil imidlertid ikke

være i samsvar med god forvaltningsskikk å offentliggjøre søkerlisten i etterkant uten å

varsle søkerne på forhånd. Søkerne må få anledning til å vurdere sitt kandidatur i

forhold til en offentlig søkerliste.

Konklusjon.

Fylkesmannen tar klagen til følge og beslutter at søkerlisten utarbeidet i forbindelse med

stillingen som fylkesrådmann, skal gjøres offentlig tilgjengelig, jfr. off.l. §9,3. ledd.

Søkerlisten skal imidlertid ikke gjøres offentlig tilgjengelig før søkerne er varslet og gitt

anledning til å vurdere sitt kandidatur. Slikt varsel må gis uten unødig opphold og med

kort svarfrist, dvs. ikke mer enn 1 uke fra Telemark fylkeskommune er kjent med denne

avgjørelsen. Søkerlisten skal gjøres offentlig tilgjengelig straks denne fristen er ute.

Fylkesmannens avgjørelse er endelig.

Med hilsen

Arne Malme Stein Elseth

Fung. fylkesmann kommunerådgiver

Kopi: Telemark fylkeskommune

Sæland Human Resources AS