Spørsmål om rutinemessig oversendelse av Oslo politidistrikts postjournal til media

(Sak 1998-1562)

NRK Østlandssendingen klaget over at Oslo politidistrikt ikke ville sende postjournalen rutinemessig via post eller telefaks.

Ombudsmannen uttalte at avslag på krav om rutinemessig tilsendelse av journalen ikke i seg selv var i strid med offentlighetsloven. Det ville likevel være god forvaltningsskikk og hensynsfull saksbehandling dersom journalen ble tilsendt pr post eller telefaks når det ble krevd innsyn i en utferdiget postjournal. I lys av de muligheter som moderne teknologi gir, ble politidistriktet bedt om å vurdere om rutinene burde endres slik at postjournalen ble gjort automatisk tilgjengelig uten innsynsbegjæring, f.eks. ved bruk av internett eller telefaks. Politidistriktet la deretter om rutinene.

NRK Østlandssendingen klaget over at Oslo politidistrikt ikke ville sende postjournalen rutinemessig via post eller telefaks.

Politidistriktet ble bedt om å kommentere klagen. Det het i brevet herfra bl.a.:

«1. Oslo politidistrikt bes redegjøre for den praksis som eventuelt følges ved anmodninger fra publikum om å få tilsendt kopier av postjournalen. Kreves det alltid at journalen leses på administrativt arkiv på politihuset, eller tas det f.eks. hensyn til at den som begjærer innsyn bor et stykke unna politihuset eller at det av andre grunner er vanskelig for ham å møte opp personlig?

2. Oslo politidistrikt viser til at det verken har teknisk utstyr eller arbeidskapasitet til daglig å sende ut kopier av postjournalen til alle redaksjonene. Det bes opplyst hvilket omfang postlisten normalt har og hvor mange redaksjoner det kan være aktuelt å sende den til? Det bes også opplyst hvor store ressurser som antas å ville medgå dersom postlisten daglig ble sendt ut til de aktuelle redaksjonene pr post eller telefaks.»

I politidistriktets svar ble det vist til at de som var interessert i innsyn, som hovedregel måtte gjennomgå postjournalene på politihuset. Bakgrunnen for dette var at politidistriktets postjournal ikke var databasert på et online system på internett. Postjournalene gav oversikt over både interne og eksterne dokumenter og ble daglig sendt til ledelsen ved politidistriktets tre avdelinger for gjennomsyn, og eventuell påføring av unntakshjemler for innsyn. Det ble videre vist til at ved anmodninger fra publikum eller redaksjoner utenfor Oslo, ble postjournalene oversendt pr post eller faks etter at journalen var gjennomgått internt. Politidistriktet kunne ikke se at dagens praksis var i strid med offentlighetsloven eller god forvaltningsskikk.

Politidistriktet viste til at det var vanskelig å anslå hvor store ressurser som ville medgå dersom postjournalene daglig skulle sendes til redaksjonene. Likhetshensyn tilsa imidlertid at postjournalen i tilfelle måtte sendes til alle redaksjonene i Oslo og omegn, hvilket ville dreie seg om flere titalls redaksjoner. Det ble anslått at et slikt merarbeid vanskelig kunne dekkes innenfor de ressurser som var tilgjengelige på arkivet.

Politidistriktets brev ble oversendt klageren, som i svaret bl.a. viste til at siden det allerede eksisterte en praksis med utsendelse av postjournalene pr. telefaks til redaksjoner utenfor Oslo, ville en utvidelse av ordningen neppe medføre merarbeid. Dagens telefaksmaskiner besørger selv gruppesendinger, uten at det krever økte ressurser på arkivet.

Politidistriktet ble herfra bedt om å gjøre rede for om redaksjoner utenfor Oslo rutinemessig fikk tilsendt postjournaler, eller om det krevdes en begjæring i hvert enkelt tilfelle. Politidistriktet svarte at postjournalene ikke ble sendt ut rutinemessig, men kun etter konkrete forespørsler.

I mitt avsluttende brev til politidistriktet uttalte jeg:

«Spørsmålet som er reist, er om NRK Østlandssendingen og eventuelt andre redaksjoner, kan kreve at Oslo politidistrikt daglig oversender postjournalen pr brev eller telefaks. Et alternativ kan være å gjøre journalen tilgjengelig på internett.

Offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2 annet ledd første punktum gir enhver rett til å få gjøre seg kjent med «dokumenter i en bestemt sak». Ifølge bestemmelsens annet punktum gjelder innsynsretten også journal og lignende register. Her gjelder det ikke noe krav til individualisering av saker – det er journalen slik den foreligger til enhver tid, som kan kreves fremlagt, jf. Arvid Frihagen, Offentlighetsloven (3. utg) s. 295. I samsvar med prinsippet i offentlighetsloven § 3 må imidlertid retten til å begjære innsyn antas å være begrenset til journalføringer som er «utferdiget» – noen rett til å begjære innsyn i fremtidige journalføringer gir loven ikke. Forvaltningen er med andre ord ikke rettslig forpliktet til å etterkomme krav om innsyn i postjournalen før tidligst etter at posten er journalført. Jeg kan derfor ikke se at politidistriktets avslag på kravet om rutinemessig tilsendelse av postjournalen, er i strid med offentlighetsloven.

Det rettslige utgangspunkt blir et annet når begjæringen om innsyn i postjournalen fremsettes etter at journalføringen har funnet sted. Forvaltningen vil da som hovedregel ha plikt til å etterkomme begjæringen. Dette synes partene også å være enige om.

Spørsmålet er deretter hvordan politidistriktet skal stille journalen til rådighet. Har det på begjæring plikt til å sende kopi av journalen pr. post eller telefaks, eller kan det kreve at postjournalen gjennomgås på politihuset?

Ifølge offentlighetsloven § 8 første ledd «— bestemmer [forvaltningsorganet] ut fra hensynet til en forsvarlig saksbehandling hvorledes et dokument skal gjøres kjent —». Forvaltningsorganet har således ingen ubetinget plikt til å oversende dokumenter pr brev eller telefaks. Hensynet til god forvaltningsskikk vil likevel som regel tilsi at forvaltningsorganet sender de aktuelle dokumenter til den som begjærer det. Forvaltningen vil ha en særlig oppfordring til dette dersom den som krever innsyn, bor et stykke unna forvaltningsorganet eller av andre grunner har problemer med å møte opp personlig. Dette er lagt til grunn i St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 98 der det heter:

«En rett til kopi innebærer ikke at den som ønsker innsyn, uten videre også kan kreve å få kopiene tilsendt. Det ligger implisitt i reglene i § 8 at forvaltningsorganet kan bestemme at kopiene må avhentes hos forvaltningsorganet. Men som oftest tilsier en forsvarlig og hensynsfull saksbehandling at forvaltningen postlegger kopiene eller sender dem med telefaks, særlig når mottakeren bor langt unna eller av andre grunner er forhindret fra å oppsøke forvaltningsorganet. I praksis strekker nok de fleste forvaltningsorganer seg langt når det gjelder oversendelse av kopier, enten pr. post eller telefaks.»

Som begrunnelse for at postjournalen ikke sendes til redaksjoner lokalisert i Oslo, er det særlig vist til at dette ville kreve en uforholdsmessig stor del av arkivets ressurser. Det vil være god forvaltningspraksis og hensynfull saksbehandling om postjournalen ble sendt til de redaksjoner som ber om dette, selv om de er lokalisert i Oslo. Formålet med lovens offentlighetsprinsipp, taler også for dette. Prinsippet om at postjournalen skal være offentlig, vil lett miste sin aktualitet dersom forvaltningen krever personlig oppmøte for å gjennomgå dokumentene. Selv om det ikke kan rettes innvendinger mot at ressurshensyn tas i betraktning ved den skjønnsmessige vurdering etter lovens § 8, vil betydningen av dette være begrenset dersom man utnytter de muligheter som moderne teknologi gir.

Med dette som utgangspunkt anmoder jeg politidistriktet om å arbeide videre med sine rutiner for å gjøre postjournalen lettere tilgjengelig for redaksjoner og andre interesserte. Jeg viser i denne sammenheng til at erfaringene med å legge enkelte departementers postjournal ut på internett, så langt synes å være positive. I St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 88 heter det om dette:

«Regjeringen ser mange fordeler ved å kunne gjøre journaler og enkelte dokumenter tilgjengelig for allmennheten ved hjelp av internett. Dette kan rydde av veien en del praktiske hindringer slik at forvaltningens saksdokumenter rent faktisk blir lettere tilgjengelige enn de er i dag. For folk med tilgang til internett medfører en slik økt tilgjengelighet at terskelen for å benytte seg av innsynsretten blir atskillig lavere. For pressen gjør elektronisk tilgjengelige journaler og dokumenter det lettere å sammenstille opplysninger fra ulike kilder og på den måten belyse forvaltningens virksomhet i tråd med intensjonene bak offentlighetsprinsippet.»

Stortingets justiskomite sluttet seg til Regjeringens syn i Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 17.

Politidistriktet bør i det minste kunne ha en praksis hvor postjournaler kan sendes pr brev eller telefaks. En slik service til interesserte burde være mulig med dagens tekniske hjelpemidler. Når det gjelder pressen og andre som jevnlig har et ønske om innsyn, bør det vurderes å etablere en ordning der journalen automatisk stilles til rådighet. En slik ordning vil kunne vise seg å være mindre ressurskrevende enn å behandle individuelle innsynsbegjæringer.»

Oslo politidistrikt kom deretter tilbake til saken og opplyste:

«— Etter Sivilombudsmannens avsluttende brev av 16. mars 1999 har vi foretatt endringer i våre rutiner vis-a-vis mediene.

Oslo politidistrikts postjournaler sendes nå rutinemessig til de mest sentrale medier pr telefax en gang pr uke. Dette betyr at avisene med redaksjon i Oslo, samt NRK og TV 2 m.v. får tilsendt våre postjournaler, i tillegg til NRKs Østlandssendingen. I tillegg oppbevares et eksemplar av postjournalen, som tidligere, ved vårt sentralarkiv for gjennomsyn for de som ønsker innsynet her på politihuset.

Endringene har, ikke uventet, medført betydelig økning i innsynsanmodningene fra mediene, idet journalistene nå får tilsendt postjournalene til redaksjonene og ikke lenger selv behøver å foreta aktiv søking etter nyhetene. Innsynsanmodningene har økt fra ca 10 pr måned til ca 50 pr uke.»