Innsyn i søkerliste til stilling som Likestillings- og diskrimineringsombud ? Barne- og familiedepartementet

26. oktober 2005 (Sak 2005/1238)

Bergens Tidende henvendte seg til ombudsmannen etter Barne- og familiedepartementets avslag på begjæring om innsyn i fullstendig søkerliste til stilling som nytt likestillings- og diskrimineringsombud. Departementet hadde unntatt to navn fra den offentlige søkerlisten.

Ombudsmannen presiserte at det ved avslag på innsynsbegjæring skal opplyses om klageadgang og klagefrist. Han kommenterte også saksbehandlingstiden og spørsmålet om adgang for en søker til å trekke søknad og derved unngå offentlighet. Ombudsmannens undersøkelser viste at departementet syntes å ha foretatt en konkret vurdering av den enkelte søkers begrunnelse for ønske om ikke å stå oppført på den offentlige søkerlisten. Ombudsmannen fant grunn til å minne om at terskelen for å unnta søkere fra den offentlige søkerlisten må ligge høyt, særlig når det som her, gjaldt en stilling av særlig offentlig interesse. Ut over dette fant ombudsmannen å kunne la saken bero med den forklaringen som ble gitt. Ombudsmannen kritiserte departementet for ikke å ha informert verken avisen eller ombudsmannen om at det ble satt opp ytterligere en søker på søkerlisten etter at saken var tatt opp.

Barne- og familiedepartementet utlyste stilling som nytt likestillings- og diskrimineringsombud med søknadsfrist 28. juni 2005. Ved utløpet av søknadsfristen var det innkommet 11 søkere til stillingen. Bergens Tidende begjærte 5. juli 2005 innsyn i fullstendig søkerliste. Samme dag ble avisen gitt innsyn i en søkerliste der fire navn var unntatt offentlighet. 8. juli 2005 ble det oversendt en søkerliste med 10 søkere, hvorav to var unntatt offentlighet. Departementet opplyste at én søker hadde trukket søknaden og èn hadde frafalt ønsket om anonymitet.

Bergens Tidende klaget til ombudsmannen over departementets avslag på innsyn i fullstendig søkerliste. Det ble bl.a. anført:

«Dette er en særleg viktig stilling i og for norsk offentleg debatt. Det er difor avgjerande viktig at ålmenta får innsyn i kva for kandidatar Regjeringa har å velje mellom når tilsetjinga skjer.»

Saken ble tatt opp med Barne- og familiedepartementet, der departementet ble bedt om å kommentere sitt utsagn til klager om at offentlighet kunne skade søkernes samarbeidsforhold i nåværende stillinger. Det ble reist spørsmål om departementet anså at de problemer og arbeidsforhold det ble henvist til er unntaksregelens siktemål. Departementet hadde i brevet til klageren også gitt uttrykk for at innholdet i søkernes begrunnelse var av en slik karakter, at hensynet til deres ønske om konfidensiell behandling måtte gå foran hensynet til offentlig innsyn. Departementet ble bedt om å utdype dette. Departementet ble også bedt om å opplyse hvilke hensyn som talte for offentlighet. Det ble dessuten reist spørsmål om departementet anså stillingen som likestillings- og diskrimineringsombud for å være av særlig offentlig interesse.

Departementet ble videre bedt om å kommentere klagens anførsel om at den listen avisen først fikk utlevert var mangelfull med hensyn til hvilke opplysninger en slik liste etter loven skal inneholde. Det ble bedt om kommentarer til at opplysninger om fire søkere manglet helt, og at departementet skulle ha opplyst avisen om at disse fire hadde bedt om anonymitet, og at departementet da hadde plikt til å unnta navnene fra søkerlisten. Departementet ble bedt om å bekrefte at det ble foretatt en nærmere vurdering av de fire søkernes anmodning om anonymitet, først etter at klageren hadde tatt opp saken på nytt.

Klagerens anførsel om mangelfulle opplysninger i søkerlisten ble bedt kommentert med henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 nr. 4 tredje punktum, der det heter at søkerliste skal settes opp «snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune». Departementet ble også bedt om å kommentere sine rutiner for å overholde denne bestemmelsen. Det ble videre bedt om en kommentar til at det i brevet til klageren ikke fremgikk at det ble opplyst om klageadgang og klagefrist, jf. offentlighetsloven § 9 annet ledd. Det ble avslutningsvis bedt om en kommentar til klagerens anførsel om at «departementet konsekvent bryt mållova i all korrespondansen med meg».

Departementet svarte bl.a.:

«Den forenklede søkerlisten, som ble utlevert klager 5. juli, omfattet i alt 11 søkere, hvorav fire unntatt offentlighet. Som følge av den nærmere undersøkelse av søkernes begrunnelser for offentlighet, som ble gjennomført som beskrevet under pkt. 2 nedenfor, ble revidert liste utlevert til klager den
8. juli med i alt 10 søkere, hvorav to unntatt offentlighet. I prosessen fram til revidert liste hadde èn søker funnet å kunne være offentlig, mens èn av søkerne trakk søknaden. To av søkerne ba om fortsatt konfidensialitet, hvilket departementet fant å kunne akseptere gitt de nærmere begrunnelsene.»

Departementet fremholdt videre at offentlighetens interesse for innsyn i saken var vurdert opp mot personvernhensyn for den enkelte søker og ønsket om et bredest mulig rekrutteringsgrunnlag til stillingen. Det fremgikk at departementet anså stillingen som likestillings- og diskrimineringsombud av særlig offentlig interesse. I brevet het det:

«Saken befinner seg således i kjerneområdet for det som er hensikten med offentlighetsloven § 6 nr. 4 om offentliggjøring av søkerlister, å gi offentligheten innsyn i og anledning til å uttrykke sin mening om og påvirke ansettelsesprosessen, særskilt hva angår ansettelser i ledende stillinger der mulighetene for å påvirke og ta avgjørelser av betydning for samfunnet er store.

Departementet la imidlertid, ved vurderingen av anmodningen om unntak fra offentlighet, avgjørende vekt på klart begrunnede ønsker og behov fra begge søkernes side. Begge søkernes begrunnelser er i kjerneområdet for unntaksregelen, nemlig at vedkommendes nåværende arbeidsforhold kan bli skadelidende dersom det blir kjent at vedkommende søker annen stilling.»

Departementet redegjorde deretter for sin konkrete vurdering av de to søkernes oppgitte begrunnelser for ønske om å unntas fra søkerlisten. Det fremgikk videre at departementet hadde lagt vekt på rekrutteringshensynet, og departementet viste til at det hadde meldt seg relativt få kvalifiserte søkere til stillingen. I brevet het det:

«Departementet har tidligere gjort lignende erfaringer med stillingen som Likestillingsombud. Departementet ønsket derfor ikke å støte bort søkere som muligens kan være kvalifisert for stillingen, ved å kreve en offentliggjøring som søkerne av særskilte grunner ikke ønsket. Departementet vil her bemerke at søker nr. 2775 eksplisitt vurderte å trekke søknaden dersom den ikke kunne unntas fra offentlighet.»

I brevet het det videre:

«Hva gjelder vedkommende søker som faktisk trakk sin søknad, men fortsatt ønsket konfidensialitet, har departementet fjernet vedkommende fra søkerlisten og vurderer videre at vedkommendes navn ikke bør offentliggjøres all den tid vedkommende ikke lenger er søker og offentligheten derfor ikke kan ha nevneverdig interesse av å kjenne til vedkommendes navn.»

Det ble bekreftet at departementet ikke hadde foretatt noen vurdering av anmodningene om konfidensialitet da søkerlisten første gang ble utlevert klageren 5. juli 2005. Det ble vist til at departementet da ikke hadde nærmere kjennskap til søkernes begrunnelser for ønske om konfidensialitet. I brevet het det:

«På dette tidspunktet hadde departementet ikke rukket å komme i kontakt med søkerne som ba seg unntatt fra offentlighet, og departementet fant det i den situasjonen ikke aktuelt å offentliggjøre navnene. En offentliggjøring ? uten å undersøke holdbarheten i begrunnelsene deres og, ikke minst, uten å informere søkerne om offentliggjøringen i forkant ? ville etter departementets syn være svært uheldig i den videre dialog med søkerne, og kunne i verste fall også ha fått uheldige konsekvenser for søkerne, jf. pkt. 1 ovenfor. En slik situasjon ville departementet unngå, og man informerte klager muntlig den 5. juli om at departementet ville trenge litt tid til å bringe på det rene om man kunne etterkomme innsynsbegjæringen. Klager ble muntlig lovet tilbakemelding «innen utgangen av inneværende uke», dvs. innen utgangen av fredag 8. juli.»

Departementet opplyste at det 6. og 7. juli ble oppnådd kontakt med de fire søkerne som hadde anmodet om konfidensiell behandling, hvoretter èn av søkerne fravek sitt opprinnelige ønske om konfidensialitet og ble ført opp på søkerlisten, og èn søker trakk sin søknad. De øvrige to utdypet sine begrunnelser for å bli unntatt fra offentlighet. Forenklet søkerliste ble etter dette endelig ferdigstilt med 10 søkere, hvorav to unntatt offentlighet. I brevet fremholdt departementet videre:

«Departementet kan i ettertid ikke se at man kunne ha håndtert situasjonen svært mye annerledes, all den tid det ikke var opplyst i stillingsannonsen at søkere måtte påregne offentlighet. I en slik situasjon mener departementet at forpliktelsen til å undersøke og vurdere søkernes grunner for konfidensialitet før man eventuelt offentliggjør navn, må gå foran offentlighetens behov for en hurtig kunnskap om navn på søkerne. I lys av dette mener departementet ikke at begjæring om innsyn ble behandlet uten ugrunnet opphold, jf. offentlighetsloven § 9.»

Det ble opplyst at det skyldes en inkurie at kolonnen for stillings- eller yrkesbetegnelse ikke var utfylt på listen som ble utlevert avisen den 5. juli.

Departementet bekreftet at klageren «dessverre» ikke fikk de opplysningene om klageadgang og klagefrist som han etter offentlighetsloven § 9 annet ledd skulle hatt sammen med avslaget 8. juli 2005.

Avslutningsvis konstaterte departementet at valg av målføre i korrespondansen til klageren ikke var i samsvar med målloven § 6 og beklaget dette.

Bergens Tidende kom med ytterligere merknader.

Da det ved pressemelding ble kjent at politimester Beate Gangås i statsråd 9. september 2005 ble utnevnt til stillingen som nytt likestillings- og diskrimineringsombud, ble departementet i brev herfra 12. september 2005 bedt om en kommentar. Det ble vist til at hennes navn ikke sto oppført på søkerlisten og heller ikke var nevnt i korrespondansen mellom ombudsmannen og departementet.

Departementet opplyste at Beate Gangås søkte stillingen 6. september og ble oppført på søkerlisten samme dag. Departementet viste til at det var benyttet ekstern bistand i rekrutteringsprosessen, og at det hele tiden hadde vært en forutsetning at byrået skulle fortsette arbeidet med rekruttering av kandidater for sikre et bredest mulig grunnlag for å vurdere aktuelle kandidater.

Departementets brev ble sendt Bergens Tidende, som kom med enkelte avsluttende merknader.

Ved avslutning av saken uttalte jeg:

« Saksbehandlingstiden, opplysning om klageadgang m.v.

Det følger av offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 fjerde ledd at søkerlister skal settes opp «snarest innen søknadsfristens utløp». Jeg har tidligere lagt til grunn at søkerliste bør foreligge to-tre dager etter søknadsfristens utløp.

Søknadsfristen til stillingen gikk ut tirsdag 28. juni 2005, og søkerlisten forelå først mandag 4. juli 2005. Søkerlisten burde i tråd med lovens krav vært utarbeidet innen utgangen av uke 26, ikke minst tatt i betraktning at det ikke var flere enn 11 søkere til stillingen. Listen forelå imidlertid umiddelbart ved oppstart av påfølgende uke og jeg finner å kunne la forholdet bero med den forklaring departementet har gitt.

Spørsmålet er så om saksbehandlingstiden for departementets avslag på klagerens innsynsbegjæring var i tråd med lovens krav. Etter offentlighetsloven § 9 første ledd skal begjæring om innsyn avgjøres «uten ugrunnet opphold». Jeg har tidligere uttalt at dette normalt innebærer svar innen en-tre dager. Det fremgår at departementet 8. juli 2005 tok endelig stilling til klagerens innsynsbegjæring 5. juli 2005. Departementet har opplyst at klageren samme dag innsynsbegjæringen ble fremsatt, muntlig fikk opplyst at det var behov for tid til meroffentlighetsvurderingen, og at svar ble lovet innen 8. juli.

Det kan etter loven ikke kreves at forvaltningen endelig skal vurdere søkernes anmodning om ikke å stå oppført på den offentlige søkerlisten, den såkalte meroffentlighetsvurderingen, allerede før det settes opp søkerliste. Av de oversendte saksdokumentene fremgår at det etter at innsynsbegjæringen ble fremsatt ble foretatt en utredning og vurdering med flere involverte. Det må også kunne sees hen til at utnevnelsen etter planen lå noe fram i tid. Slik denne saken er opplyst, er det ikke grunnlag for å rette kritikk mot departementet for at avgjørelsen om innsyn ble tatt etter tre dager.

Hensynet til søkerne tilsier at forvaltningen ikke offentliggjør søkernavnene uten at søkerne som har fremsatt anmodning om unntak fra offentlighet, har fått varsel og fått anledning til å kommentere dette. Jeg har i tidligere uttalelser presisert at ved stillinger av særlig offentlig interesse bør varsel om at full offentlig av søkerlisten kan være aktuelt, gis allerede i utlysingen. Det vises også til Justisdepartementets «Veileder i offentlighetsloven» side 87. Men selv om dette ikke er gjort, må varselet også kunne gis på et senere tidspunkt. Jeg finner grunn til å presisere at dersom en søker anmoder om unntak fra offentlighet, gis forvaltningen en oppfordring til umiddelbart å varsle den enkelte om at offentlighet må vurderes, samt be om nærmere begrunnelse for ønske om unntak. Jeg ber departementet merke seg dette.

Det følger av offentlighetsloven § 9 annet ledd at det i avslag på begjæring om innsyn skal opplyses om klageadgang og klagefrist. Jeg oppfatter det slik at Barne- og familiedepartementet har beklaget at det i underretningsbrevet til klageren 8. juli 2005 om avslag ikke ble gitt opplysning om klage og klagefrist. Beklagelsen er på sin plass.

Jeg har også merket meg departementets beklagelse over at korrespondansen med klageren ikke var i samsvar med målbrukslova 11. april 1980 nr. 5 § 6.

Departementet har opplyst at det skyldes en inkurie at ikke stillings- eller yrkesbetegnelse ble utfylt på listen som ble utlevert avisen den 5. juli. Jeg legger etter dette til grunn at forholdet representerer et enkeltstående ? hendelig ? uhell.

Offentlighetsvurderingen – generelle bemerkninger

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 lyder etter lovendring 15. desember 2000 som følger:

«Følgende dokumenter kan unntas fra offentlighet:

4) Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. Opplysninger om en søker kan likevel unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal fremgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har.»

Bakgrunnen for og hensynene bak endringen i bestemmelsen, samt min generelle forståelse av den, har jeg omtalt bl.a. i tre saker som er referert i ombudsmannens årsmelding for 2002 på sidene 98 – 111. Jeg viser til uttalelsene.

Hovedregelen i offentlighetsloven § 2 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Dette er utgangspunktet også for dokumenter i tilsettingssaker. Unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven §§ 5 og 6 gir forvaltningen en adgang, men ikke en plikt, til å unnta dokumenter fra offentlighet. Selv om unntaksbestemmelsene kan benyttes i en sak, har forvaltningen etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd plikt til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres offentlig tilgjengelig, den såkalte meroffentlighetsvurderingen.

Endringen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum gir forvaltningen en adgang til å unnta «opplysninger om en søker» dersom søkeren selv anmoder om dette. I tråd med lovens hovedregel har ikke forvaltningen noen plikt til å unnta slike opplysninger. Videre må forvaltningen på vanlig måte foreta en meroffentlighetsvurdering.

Terskelen for å unnta søkernavn fra offentligheten heves dersom det er tale om stillinger som er gjenstand for særlig offentlig interesse. Bakgrunn for dette er at man ved stillinger av denne art nettopp er i kjerneområdet for hensynene bak lovens hovedregel om offentlige søkerlister. Rekrutterings- og personvernhensyn kan på den annen side være momenter som trekker i retning av ikke å utvise meroffentlighet. Se om dette også Justisdepartementets veileder side 86 og 87.

Som en generell betraktning uttalte jeg til Helsedepartementet i sak 2002-0040 om innsyn i søkerlisten til stilling som administrerende direktør i Helse Midt-Norge:

«[D]et er stor forskjell på en søker som er ansatt i en utsatt privat næringsvirksomhet der en offentliggjøring av søknaden kan få konsekvenser for arbeidsforholdet, og en søker i en fast offentlig stilling som henviser til ønsket om å få slippe spørsmål fra bekjente om motivene for å søke på en annen stilling?Det forhold at det kan skade ens nåværende arbeidssituasjon at søknaden blir offentliggjort, taler klart for å etterkomme søkerens anmodning om unntak fra offentlighet. Dette ligger innenfor kjerneområdet for unntaksbestemmelsen, og må tillegges betydelig vekt. I hvilken grad hensynet til offentlighet likevel skal slå igjennom, må bero på en konkret skjønnsmessig totalvurdering i det enkelte tilfellet.»

Departementets konkrete offentlighetsvurderinger

De to søkernes begrunnelser for ønsket om ikke å bli oppført på den offentlige søkerlisten er gjennomgått her. Det er også fremlagt et internt notat hvor vurderinger departementet gjorde i forhold til hver enkelt søkers grunn for ikke å stå på den offentlige søkerlisten fremgår. Departementets redegjørelse i brev hit har også vært vurdert.

Det er grunn til å understreke at den enkelte søkers begrunnelse og behov for å bli unntatt fra oppføring på den offentlige søkerlisten må vurderes konkret. Departementet har innhentet en konkret begrunnelse fra hver av de fire søkerne for deres behov for å bli unntatt. I denne prosessen kom én av søkerne til at navnet kunne offentliggjøres, og én søker trakk søknaden. To søkere opprettholdt anmodningen om utelatelse fra søkerlisten. Departementet har i vurderingen av disse to søkerne vurdert offentlighetens interesse for innsyn i saken opp mot personvernhensynet.

Departementet har lagt til grunn at stillingen er av særlig offentlig interesse, og således i kjerneområdet for hensynet bak offentliggjøring av søkerlister. Dette er en vurdering jeg fullt ut kan slutte meg til.

Til tross for dette, har departementet lagt avgjørende vekt på at de to søkernes nåværende arbeidsforhold kan bli skadelidende dersom det blir kjent at vedkommende søker annen stilling. Departementet har i tillegg lagt vekt på rekrutteringshensynet, og viser til at det hadde meldt seg relativt få kvalifiserte søkere til stillingen. Det ble vist til at en søker eksplisitt vurderte å trekke søknaden dersom den ikke kunne unntas offentlighet. Departementet opplyste at det hadde vært liknende erfaringer med tilsetting i stilling som likestillingsombud.

På bakgrunn av det som er fremlagt, legger jeg imidlertid til grunn at Barne- og familiedepartementet synes å ha foretatt en konkret vurdering av den enkelte søkers anmodning om å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten. Den konkrete og individuelle avveiningen mellom hensynet til offentlighetens behov og søkernes behov vil i siste omgang måtte bero på en skjønnsmessig vurdering. Avgjørelser basert på slike skjønnsmessige vurderinger, kan ombudsmannen bare kritisere dersom avgjørelsen må anses «ugyldig eller klart urimelig», jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Slike denne saken fremstår etter undersøkelser herfra, er det ikke grunnlag for slike karakteristikker av departementets avgjørelse.

Jeg finner grunn til å minne departementet om at terskelen for å unnta søkere fra den offentlige søkerlisten må ligge høyt særlig når det som her gjelder en stilling av særlig offentlig interesse. Ut over dette finner jeg å la saken bero med den forklaring som er gitt.

Søknaden trukket etter søknadsfristens utløp

En søker trakk sin søknad i forbindelse med departementets vurdering av søkernes anmodning om ikke å stå oppført på den offisielle søkerlisten. Jeg har tidligere uttalt (sak 2005/597) at søknadsfristen ikke kan være ubetinget avgjørende for en søkers mulighet til å trekke søknaden, med den virkning at navnet ikke vil fremgå av den offentlige søkerlisten. Lovendringen må sies å ha åpnet for søknader som er betinget av at forvaltningen holder søkernavnet unntatt offentlighet. Det kan som nevnt, heller ikke stilles krav om at meroffentlighetsvurderingen endelig skal foretas før det settes opp søkerliste.

Jeg har etter dette ikke grunnlag for å reise innvendinger mot at en søker ble gitt adgang til å trekke søknaden, med den følge at denne søkerens navn ikke fremkom på den offentlige søkerlisten.

Ny søker på søkerlisten etter søknadsfristens utløp

En søker som ikke sto oppført på den opprinnelige søkerlisten ble utnevnt i statsråd. Ombudsmannen ble først kjent med dette da utnevningen ble kunngjort. Etter å ha blitt bedt om å kommentere dette, opplyste departementet at det private firmaet, som hadde bistått departementet i rekrutteringsprosessen, hadde fortsatt arbeidet med rekruttering av kandidater. Søkeren som ble utnevnt, søkte stillingen først 6. september 2005, og ble oppført på søkerlisten samme dag. Hun ble utnevnt i statsråd 9. september 2005.

Hensynet til kvalifikasjonsprinsippet tilsier at det skal være et bredest mulig søkergrunnlag til offentlige stillinger. Det er videre på det rene at det er adgang til å vurdere søkere som melder sin interesse etter søknadsfristens utløp.

Jeg finner det imidlertid kritikkverdig at verken avisen – som hadde bedt om fullt innsyn i søkerlisten – eller ombudsmannen – som behandlet en klage over avslaget – ble underrettet om at det var kommet ytterligere en søker på søkerlisten. Dette er lite tillitvekkende, og gjør det vanskelig for ombudsmannen å utøve sitt verv slik Stortinget har forutsatt. Jeg ber om at departementet merker seg dette, og unngår liknende i fremtidige saker.»