Justisdepartementet gjør helomvending etter Sivilombudsmannens uttalelse om brevet fra Politiets sikkerhetstjeneste (PS) skulle unntas som interne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a:

Innsyn i brev fra Politiets sikkerhetstjeneste til Justisdepartementet26. januar 2007 (sak 2006/1794)

Et brev fra Politiets sikkerhetstjeneste til Justisdepartementet ble delvis unntatt fra offentlighet under henvisning til offentlighetsloven § 5 andre ledd bokstav a).

Det var adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om offentlighet, fordi dokumentet var utarbeidet av «et underordnet organ» for Justisdepartementets «interne saksforberedelse». I forhold til departementets vurdering av meroffentlighet uttalte ombudsmannen at han ikke kunne se at det var påvist forhold som skulle tilsi hemmelighold. Det var derfor begrunnet tvil om «forhold av betydning i saken», jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd siste pkt. Departementet ble bedt om å vurdere meroffentlighet på nytt. Etter ny behandling besluttet departementet å gi innsyn i hele dokumentet.

NRK Nyheter begjærte innsyn i et brev fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) til Justisdepartementet med overskriften «Forslag til endringer i utlendingsloven». Justisdepartementet avslo begjæringen med hjemmel i offentlighetsloven § 5, annet ledd bokstav a). Etter at NRK ba om en ny vurdering, ga Justisdepartementet delvis innsyn i dokumentet med følgende begrunnelse:

«Vi har vurdert saken på nytt, og kommet til at det skal gis innsyn i dokumentet, men at deler av dokumentet skjermes fra innsyn med hjemmel i offentlighetsloven § 5, 2. ledd a) jf § 2,3. ledd. Dokumentet følger vedlagt.

Forslaget fra PST, som underlagt organ, er for tiden til behandling i departementet. Dersom departementet ønsker at det skal fremmes for Arbeids- og inkluderingsdepartementet som ledd i den alminnelige høringsbehandlingen til ny utlendingslov, vil forslaget naturlig nok bli offentlig i sin helhet. Vi håper imidlertid på forståelse for behovet for en faglig og politisk vurdering i departementet før en eventuell offentliggjøring.»

I brev til ombudsmannen klaget NRK Nyheter på at begjæringen om innsyn var delvis avslått. NRK mente at saken berører viktige samfunnsmessige interesser som gjelder myndighetenes mulighet til å utvise personer som utgjør en trussel mot rikets sikkerhet. Det ble vist til at saken reiser prinsipielle spørsmål, og til offentlighetslovens klare intensjon om at forvaltningen skal praktisere meroffentlighet knyttet til interne dokumenter.

Ombudsmannens undersøkelser:

I brev herfra ble departementet bedt om å redegjøre for hvorfor brevet ble ansett å være utarbeidet for Justisdepartementets «interne saksforberedelse», herunder hvordan hensynene bak unntaksadgangen i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) gjorde seg gjeldende. Departementet ble også bedt om å redegjøre nærmere for sin vurdering av meroffentlighet. I den anledning ble det vist til brevet fra PST til Justisdepartementet, der det fremgikk at det var PST som ba Justisdepartementet om å vurdere forslag til ny prosessordning for utlendingssaker hvor rikets sikkerhet eller andre tvingende samfunnsmessige hensyn er vurderingstema. Videre ble det vist til at brevet ga en gjennomgang av det PST omtalte som «en vanskelig situasjon i Norge med hensyn til behandling av saker som angår utlending som anses å være en fare for rikets sikkerhet, og som av den grunn ikke skal ha opphold i Norge». Endelig ble det vist til at brevet samlet fremsto som et gjennomarbeidet forslag til ny prosessuell ordning for utlendingssaker, og at brevet munnet ut i et konkret forslag som var undertegnet av lederen for PST.

I Justisdepartementets svarbrev fremgikk det at:

«Offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) gjelder dokumenter utarbeidet av et underordnet organ. Som kjent er Politiets sikkerhetstjeneste (PST) underlagt
Justisdepartementet (JD) på alle felter, unntatt innen etterforskning. I utgangspunktet er dermed unntaksvilkåret i bestemmelsen oppfylt.

Vurderingen videre blir da om brevet omfattes av § 5 annet ledd siste punktum, dvs, om brevet kan sies å være «innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker». Departementet vil understreke at brevet fra PST ikke er en høringsuttalelse i forbindelse med ny utlendingslov. Brevet fra PST ? ble derimot utarbeidet på oppfordring fra JD i et forangående møte. Bakgrunnen for anmodningen var at JD fant grunn til å se nærmere på eventuelle lovendringsbehov hva gjelder bruk av PSTs opplysninger i utlendingssaker. Forslaget fra PST må dermed anses som et innspill i JDs videre interne saksbehandling. Av samme grunn er det heller ikke sendt kopi av forslaget til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), som ansvarlig departement for utlendingsloven, eller til noen andre. JD mener at dokumentet derfor ikke faller inn under unntaksbestemmelsen i § 5 annet ledd siste punktum.

Den faller således inn under § 5 annet ledd bokstav a). Når det gjelder spørsmål om meroffentlighet, kan JD ikke se at det er grunn til å praktisere større meroffentlighet enn vi allerede har gjort. Begrunnelsen for dette er at det som et generelt utgangspunkt er lite hensiktsmessig å offentliggjøre forslag til lovendringer mv uten at disse er nærmere vurdert med tanke på videre oppfølging. Departementet må ha anledning til å motta innspill fra våre underordnede organer uten at det gjennom offentliggjøring skapes unødige spekulasjoner med henblikk på eventuelle fremtidige lovforslag.»

NRK Nyheter ga korte merknader til departementets svar.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

«1. Lovanvendelsen ? gir offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) hjemmel for unntak?

Hovedregelen i offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 er at forvaltningens saksdokumenter «er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov», jf. lovens § 2. Dokumenter som er utarbeidet av et underordnet organ for det overordnede organets interne saksforberedelse, kan unntas etter offentlighetsloven § 5, annet ledd bokstav a).

Begjæringen om innsyn gjelder et brev fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) til Justisdepartementet. I dokumentet er det gitt en beskrivelse av saksbehandlingen i saker om opphold i Norge, der utlendingen anses å være en fare for rikets sikkerhet. I brevet foreslår PST en ny prosessuell ordning for behandlingen av denne typen saker.

Departementet har opplyst at dokumentet ble utarbeidet på oppfordring fra Justisdepartementet etter et møte mellom PST og departementet, og at det må ses som et innspill til departementets egen behandling av dette spørsmålet. Forslaget om lovendring er ikke sendt videre til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som har ansvaret for utlendingslovgivningen.

Ut fra disse faktiske omstendighetene, legger jeg til grunn at begjæringen gjelder et dokument for Justisdepartementets «interne saksforberedelse som er utarbeidet ? av et underordnet organ». Unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) får dermed anvendelse, og det kan da gjøres unntak fra offentlighet.

2. Departementets meroffentlighetsvurdering

I tilfeller der loven åpner for at det kan gjøres unntak, følger det av offentlighetsloven § 2 tredje ledd at departementet skal vurdere om dokumentet «likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis». Plikten innebærer at departementet i hvert enkelt tilfelle må vurdere om de hensyn som begrunner unntaket gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende sammenholdt med de hensyn som taler for offentliggjøring.

I denne saken er det på det rene at Justisdepartementet allerede har utøvet meroffentlighet, og av eget tiltak gitt innsyn i deler av dokumentet. Ved oversendelsen til NRK har departementet imidlertid sladdet de deler av dokumentet som inneholder eller refererer til PSTs konkrete forslag til ny prosessordning.

Offentlighetslovens unntak for interne dokumenter er særlig begrunnet i behovet for en saksforberedelse med fri og fortrolig meningsutveksling innad, før saken presenteres for innspill fra offentligheten. I denne saken har departementet i sin vurdering av meroffentlighet vist til behovet for å kunne foreta en faglig og politisk vurdering i departementet før PSTs forslag til ny prosessordning eventuelt offentliggjøres.

Saken gjelder prinsipielle spørsmål av rettssikkerhetsmessig betydning, og det er derfor knyttet offentlig interesse til hele dokumentet. Sakens prinsipielle betydning tilsier at de hensyn som taler for offentliggjøring er sterke. Til dette kommer at brevet uttrykker PSTs syn, og at det fremstår som et gjennomarbeidet forslag til endring av prosessordningen for utlendingssaker. Dette er tungtveiende grunner som taler for at det utvises meroffentlighet.

Jeg kan ikke se at det er påvist forhold som tilsier at behovet for hemmelighold er sterkere enn de hensyn som taler for offentlighet i denne saken. Samlet er det derfor begrunnet tvil knyttet til forhold av betydning for meroffentlighetsvurderingen, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd, siste punktum. Jeg ber om at departementet behandler innsynsspørsmålet på nytt, og at jeg holdes orientert om departementets nye behandling.»

Departementet vurderte saken på nytt, og besluttet å gi NRK innsyn i hele dokumentet.