(SOM 2004/2303)

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) gav delvis avslag på krav frå Bergens Tidende om innsyn i eit brev frå Lovavdelinga i Justisdepartementet til KRD. Lovgrunnlaget for avslaget var offentleglova 19. juni 1970 nr. 69 § 5 andre ledd bokstav c.

I klaga til ombodsmannen opplyste Bergens Tidende mellom anna at brevet frå Lovavdelinga var ei rettsleg utgreiing av KRD sitt høve til å instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, og at bakgrunnen for brevet var den såkalla Mullah Krekar saka.

Ombodsmannen innhenta kopi av Lovavdelinga sitt brev frå KRD, og det blei funne grunn til å gjere ei nærare gransking av KRD si avgjerd. Ombodsmannen spurde KRD om korleis omsyna bak offentleglova § 5 andre ledd bokstav c etter departementet sitt syn gjorde seg gjeldande i denne saka, og kva for eit reelt og sakleg behov som gjorde at den hemmeleghaldne delen av brevet ikkje skulle vere offentleg. Ombodsmannen spurde vidare om departementet kunne sjå omsyn som tala for at den hemmeleghaldne delen av dokumentet «likevel bør kunne gjøres kjent», jf. offentleglova § 2 tredje ledd. Til sist vart det spurt om det kunne vere tilhøve som tilsa at omsyna under vurderinga etter offentleglova § 2 tredje ledd vart gjeve ei anna vektlegging no enn i mai 2003. KRD vart i denne samanheng bede om å avklare om departementet si sak som Lovavdelinga sitt brev var knytt til var avgjort i KRD, eventuelt kvar saka sto.

I svarbrevet til ombodsmannen uttalte KRD mellom anna:

«Det er ulike grunnar til at departementet meiner at den hemmeleghaldne delen av
brevet ikkje skal vere offentleg. For det første inneheld brevet rettslege utgreiingar som gjeld ei enkeltsak som ikkje er avslutta i departementet. Denne saka har ein særskild karakter, og det er mange ulike omsyn å ivareta i vurderinga. For det andre inneheld brevet utgreiingar som er gjenstand for grundigare vurderingar i departementet for tida, også uavhengig av enkeltsaka. Brevet frå Lovavdelinga inneheld fleire vurderingar som departementet ikkje enno har tatt stilling til og som etter departementet sitt syn er av intern karakter. Korleis ein skal trekkje opp grensene for departementet sitt instruksjonsmynde, er eit komplisert tema som inneheld både rettslege og politiske vurderingar.

Departementet ser ikkje at brevet frå Lovavdelinga ?likevel bør kunne gjøres kjent?, jf. offentleglova § 2 tredje ledd. Departementet meiner ikkje at dei alminnelege omsyna bak offentleglova inneber at det blir gitt innsyn i brevet frå Lovavdelinga. Etter departementet sitt syn må det vere høve til å nekte innsyn i eit dokument som inneheld vurderingar som er del av ein større prosess, og som har både rettslege og politiske konsekvensar.

At brevet frå Lovavdelinga er datert 2. mai 2003, påverkar ikkje denne vurderinga. Vi viser til det som er skreve over om at saka ikkje er avslutta i departementet.»

Til sist streka KRD under at brevet frå Lovavdelinga ikkje inneheldt meir informasjon om spørsmålet om departementet sitt høve til å instruere vedtaksorganet og klageorganet enn det som gjekk fram av den delen som klagaren alt hadde fått innsyn i. Klagaren hadde etter KRD sitt syn «såleis fått den informasjon som er i brevet om det problemet han er opptatt av».

KRD la ved kopi av brevet til Lovavdelinga i Justisdepartementet kor KRD bad om utgreiinga frå Lovavdelinga.

Ved avslutninga av saka uttalte eg:

«Hovudregelen etter offentleglova er at forvaltninga sine saksdokument er offentlege, jf. § 2 fyrste ledd. § 5 andre ledd bokstav c gjev høve til å nekte innsyn i dokument for eit departement si interne saksførebuing som er utarbeidd av eit anna departement. Hovudgrunngjevinga for regelen er at det skal vere høve til ubundne og fortrulege politiske drøftingar mellom dei ulike departementa.

Det må vere klart at brevet 2. mai 2003 frå Lovavdelinga til KRD fell innanfor offentleglova § 5 andre ledd bokstav c, og at det såleis var høve for KRD til å nekte klagaren innsyn i dokumentet. Spørsmålet i saka er om den hemmeleghaldne delen av brevet «likevel bør kunne gjøres kjent», jf. § 2 tredje ledd. Eg har funne grunn til å knyte nokre merknader til KRD si vurdering av dette spørsmålet.

Slik klagaren og KRD ser ut til vere samde om, er saka i KRD som Lovavdelinga sitt brev er knytt til, av offentleg interesse. Omsynet til borgarane og opinionen sitt høve til å kunne ha kunnskap om og føre kontroll med KRD si handsaming av saka, talar difor for at innhaldet i dokumentet vert gjort kjent. Kunnskap om innhaldet i Lovavdelinga si utgreiing vil kunne vere ein viktig føresetnad for å kunne ytre seg på eit informert grunnlag om saka. Eg syner i denne samanheng til St. meld. nr. 32 (1997 ? 98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen pkt. 5.4.4.1, kor det i innleiinga er uttalt:

«Som nevnt under 5.4.1 går Regjeringen inn for å stramme inn unntaksadgangen i § 5 annet ledd slik at offentlighetsprinsippet styrkes. Utvidet krav på innsyn i slike interne dokumenter vil gi allmennheten tilgang til forvaltningens handlingspremisser og i større grad gi grunnlag for tilsyn med forvaltningen og informert deltakelse i den offentlige debatt.»

Samstundes vil det kunne medverke til å styrkje KRD sin legitimitet og integritet om det i større grad vert gjort kjent kva for eit rettsleg grunnlag KRD si avgjerd og sakshandsaminga byggjer på.

Dette er nokre av dei alminnelege omsyna bak hovudregelen i offentleglova § 2 fyrste ledd som etter mitt syn gjer seg gjeldande med styrkje i denne saka. Det er difor ein mangel ved KRD si vurdering under § 2 tredje ledd når det på spørsmål herifrå ikkje er nemnd konkrete omsyn som kan tale for at den hemmeleghaldne delen av dokumentet vert gjort kjent.

Vidare kan eg vanskeleg sjå at brevet frå Lovavdelinga ligg i kjernen for unntaksheimelen i § 5 andre ledd bokstav c. Regelen tek som nemnd særleg sikte på behovet for unntak for frie politiske vurderingar departementa imellom, især mellom departementssjefane i saker som skal verte avgjorde i statsråd. Lovavdelinga sitt brev ser i hovudsak ut til å innehalde generelle rettslege utgreiingar, og i mindre grad politiske vurderingar. Vidare kan eg ikkje sjå at nokon i den politiske toppleiinga i Justisdepartementet står bak brevet. Brevet ser i det heile ut til å vere ei vanleg fråsegn frå Lovavdelinga om rettslege spørsmål i tråd med den juridiske ekspertrolla avdelinga har i sentralforvaltninga. Dokumentet har såleis også eit meir offisielt preg enn interne arbeidsdokument gjerne har. Desse tilhøva kan tale for at større delar av brevet vert gjort offentleg kjent, idet omsyna bak § 5 andre ledd bokstav c ikkje gjer seg så sterkt gjeldande, jf. St. meld. nr. 32 (1997 ? 98) pkt. 5.4.4.3. Eg kan ikkje sjå at KRD har sett hen til desse momenta i vurderinga under offentleglova § 2 tredje ledd. Departementet si vurdering er i det heile ikkje særleg konkret. Det er i liten grad påvist eit reelt og saklig behov for å nekte innsyn i den hemmeleghaldne delen av Lovavdelinga sitt brev.

På den andre sida er det lite tvilsamt at saka i KRD som Lovavdelinga sitt brev er knytt til, har politiske overtonar. Sjølv om Lovavdelinga sitt brev i hovudsak inneheld rettslege utgreiingar, er eg difor tilbakehalden med å ta eit klart standpunkt til spørsmålet om innsyn i den delen av brevet som er knytt til den konkrete saka.

Slik KRD er inne på, inneheld brevet også rettslege utgreiingar som gjeld utan omsyn til den konkrete enkeltsaka. KRD opplyser at desse gjeld spørsmål som «er gjenstand for grundigare vurderingar i departementet for tida». Sjølv om det kan vere gode grunnar til å nekte innsyn i dei politiske drøftingane i KRD som det her vert sikta til, kan eg ikkje sjå at slike omsyn gjer seg like sterkt gjeldande for brevet frå Lovavdelinga. Lovavdelinga sitt brev er etter mitt syn heller ei utgreiing som drøftingane kan skje på grunnlag av enn ein del av sjølve drøftingane. Utgreiinga har såleis større likskap med faktiske opplysningar enn vurderingar. Grunnlaget for å nekte innsyn i innhaldet i brevet som ikkje gjeld den konkrete enkeltsaka, er difor svakt. Til dette kjem at dei drøftingane som KRD siktar til, gjeld spørsmål som opinionen ut frå demokratiomsynet bør kunne ta del i drøftinga av på best mogleg grunnlag.

I svarbrevet til ombodsmannen streka KRD under at brevet frå Lovavdelinga ikkje inneheld meir informasjon om spørsmålet om departementet sitt høve til å instruere vedtaksorganet og klageorganet enn det som går fram av den delen som klagaren alt har fått innsyn i. Klagaren har etter KRD sitt syn «såleis fått den informasjon som er i brevet om det problemet han er opptatt av». Formuleringa kan gje inntrykk av at KRD i vurderinga under offentleglova § 2 tredje ledd har teke stilling til og lagt vekt på bakgrunnen for Bergens Tidende sitt krav om innsyn, og til kva interesse avisa skulle ha av innhaldet i resten av dokumentet. Eg kan vanskeleg sjå at dette er relevante moment i vurderinga. Kva nytte klagaren vil kunne ha av å få innsyn i den hemmeleghaldne delen av dokumentet, må det som den klare hovudregel vere opp til klagaren sjølv å vurdere. Eg syner i denne samanheng òg til at det ikkje er eit krav om grunngjeving for krav om innsyn.

Samla gjer tilhøva ovanfor at det etter mi meining knyt seg «begrunnet tvil» til KRD si vurdering under offentleglova § 2 tredje ledd for Lovavdelinga sitt brev 2. mai 2003, jf. ombodsmannslova 22. juni 1962 nr. 8 § 10 andre ledd siste punktum. Eg vil difor be KRD om å vurdere på nytt om det kan vere grunn til gje innsyn i større delar av brevet frå Lovavdelinga enn det som alt er gjeve. Departementet bør i den nye vurderinga sjå hen til synspunkta mine ovanfor, og til målsetjinga om økt innsyn i dokument som er omfatta av offentleglova § 5 andre ledd, jf. mellom anna St. meld. nr. 32 (1997 ? 98) pkt. 5.4.4.6.»

Eg bad om å om å bli orientert om utfallet av den nye vurderinga ved kopi av brevet til klagaren.