Sak: 2005/58 SAK OM PROTOKOLLERING FRA MØTE I KOMMUNESTYRE

En orienteringssak i Engerdal kommunestyre ble behandlet bak lukkede dører. Verken orienteringssaken eller avgjørelsen om å lukke dørene ble protokollert i møteboken.

Jeg er kommet til at kommunestyret skulle ha protokollert orienteringssaken og avgjørelsen om å lukke dørene. Det er også mangler ved den lovlighetskontroll fylkesmannen har foretatt. Fylkesmannen bes om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

I kommunestyremøte 28. april 2004 ønsket ordføreren å orientere om en sak som ikke var satt opp på sakslisten. Orienteringen ble foretatt bak lukkede dører. Verken orienteringssaken eller avgjørelsen om å lukke dørene ble protokollert i møteboken. I neste kommunestyremøte, 27. mai 2004, ble det fremmet forslag om at protokollen fra forrige møte skulle endres, slik at det fremgikk at kommunestyret stemte for at møtet skulle lukkes mens det ble gitt en orientering. Forslaget ble nedstemt. Tre medlemmer av kommunestyret ba Fylkesmannen i Hedmark foreta lovlighetskontroll av kommunestyrets avgjørelse om ikke å endre protokollen. Fylkesmannen stadfestet 21. desember 2004 kommunestyrets avgjørelse.

Norsk Presseforbund brakte i brev 10. januar 2005 saken inn for ombudsmannen. Presseforbundet mente at orienteringssaken og vedtaket om å lukke dørene skulle ha vært protokollert, selv om saken inneholdt taushetsbelagte opplysninger. Presseforbundet viste bl.a. til bestemmelsen i kommuneloven § 30 nr. 3 og de ulovfestede reglene om møtebokføring, og til hensynene bak disse reglene.

Undersøkelser herfra

I brev herfra 25. januar 2005 ble saken tatt opp med Fylkesmannen i Hedmark. Det ble bedt opplyst om fylkesmannen mente den aktuelle referatsaken var omfattet av møtebokføringsplikten etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 30 nr. 3. Fylkesmannens hadde i avgjørelsen 21. desember 2004 vist til at referering av saken ville kunne røpe opplysninger et enstemmig kommunestyre hadde vedtatt skulle unntas fra offentlighet. Dette ble herfra oppfattet slik at fylkesmannen la til grunn at det da var adgang til helt å unnlate protokollering. Det ble bedt om en redegjørelse for det rettslige grunnlaget for et slikt standpunkt. Det ble også bedt opplyst hva slags opplysninger det var tale om og hvorvidt orienteringssaken var ledd i en saksforberedelse. Det ble videre bedt opplyst om fylkesmannen hadde vurdert om møteboken kunne føres på en måte som forhindret at uønskede opplysninger ble avslørt. Det ble bedt opplyst hvilke hensyn fylkesmannen mente talte for protokollering i dette tilfellet, og om en vurdering av disse hensynene sett i forhold til de hensyn som talte mot protokollering.

Det kunne herfra ikke sees at fylkesmannen uttrykkelig hadde tatt stilling til hvorvidt avgjørelsen om å lukke dørene skulle vært møtebokført. Det ble bedt om fylkesmannens kommentarer til dette.

Fylkesmannen besvarte henvendelsen i brev 10. mars 2005. Fra svaret siteres:

« -møtebokføringsplikt

—

Fylkesmannen er av den oppfatning at den aktuelle referatsaken omfattes av møtebokføringsplikten. Bakgrunnen er minimumskravene til innhold som kommer frem av de ulovfestede prinsipper for føring av møtebøker, og Engerdal kommunes vedtekter om protokollføring.

SOM har henvist til et av de siste avsnittene i vårt vedtak, og tolket vårt utsagn på en slik måte, at fylkesmannen mener kommunestyrets enstemmige vedtak om å lukke dørene ville gi adgang til å unnlate protokollering. Det er mulig vårt vedtak kan tolkes slik SOM viser til i sitt brev, men det er avgjort ikke det som er utgangspunktet for vår vurdering. Dersom en sak er begrunnet i forhold til regler om unntak fra offentligheten, skal kommunen likevel protokollere saken på en slik måte at protokollering kan oppfylles uten å røpe det innholdet som skal unntas offentlighet.

—

-til spørsmålet om møteboken kunne vært ført på en annen måte uten å røpe opplysninger

Etter vår oppfatning kunne en protokollering i denne saken vært utformet på en slik måte at det fremgikk at en orientering ble holdt, og at det var hjemmel for å lukke dørene under orienteringen, jf. protokolltilførselen i neste kommunestyremøte den 27.05.04, sak PS 04/39. Vi var imidlertid enige med kommunen i at det ikke var stort som skulle til av informasjon i denne saken, før vissheten om (—) ville være avdekket.

-spørsmålet om hva som er en ?avgjørelse? jf. kl. § 59

Som nevnt i vårt vedtak var vi i tvil om vi i det hele tatt skulle ta saken opp til behandling. Årsaken var at saken syntes å ha utspring i prosessledende beslutninger som ikke kan gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll.

—

Kommunestyrets behandling av spørsmålet om protokollen skulle endres den 27.05.04, kunne etter vår oppfatning karakteriseres som en ?avgjørelse?, jf. kl. § 59. Derfor ble fylkesmannens avgjørelse konsentrert om denne avgjørelsen. Vi ser i ettertid at vi under punktet for prosessuell kompetanse, kunne påpekt at avgjørelsen om å lukke dørene under ordførers referering i kommunestyrets møte den 28.04.04, skulle vært tatt med i protokollen.

Vi fant imidlertid ikke grunnlag for å oppheve vedtaket om ikke å endre protokollen. Dette må ses på bakgrunn av vår oppfatning om at protokollen ikke kunne inneholde noe konkret informasjon om den aktuelle saken. I forhold til informasjonsverdien for presse og publikum, ville pressen som var til stede motta informasjonen under behandlingen av spørsmålet om å lukke dørene. I etterkant, og for presse og publikum som ikke var til stede, ville møteprotokollen selvfølgelig kunne fungere som en viktig informasjonskanal. Den manglende protokollføringen mente vi likevel ikke kunne få avgjørende betydning for gyldigheten, sett i forhold til den informasjonen som faktisk kunne gis i denne saken.

I forhold til protokollens informasjonsverdi for kommunen selv, vil det være av interesse å kunne etterspørre i hvilke møter de ulike informasjoner blir gitt. I det aktuelle tilfellet fant vi at innholdet i informasjonen ville bli så lite konkret, at den i et slikt henseende ikke ville tjene til formålet. Protokollens betydning for administrasjonens handlingsplikter, kontrollhensyn og muligheten for enkeltpersoner i å klage har ikke hatt vesentlig betydning her, da avgjørelsen ikke danner grunnlag for vedtak i en konkret sak.»

Presseforbundet ble oversendt en sladdet versjon av fylkesmannens svar for kommentarer, og kom i brev 11. april 2005 med enkelte merknader. Presseforbundet mente at fylkesmannen med svaret hadde gitt forbundet medhold i sine anførsler om at orienteringssaken og det prosessuelle vedtaket om å lukke dørene omfattes av møtebokføringsplikten. Presseforbundet fremholdt imidlertid at selv om saken omhandlet taushetsbelagte opplysninger, så kunne saken vært referert med fullstendige utstrykinger, nøytrale beskrivelser eller anonymiseringer.

Jeg ser slik på saken

1. Innledning

Etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 30 nr. 1 første punktum skal det føres møtebok over forhandlingene i folkevalgte organer. Det nærmere innholdet i møtebokføringsplikten følger ikke av bestemmelsen, men etter § 30 nr. 1 annet punktum er kommunestyret gitt kompetanse til å fastsette nærmere krav til hva møteboken skal inneholde. Disse må imidlertid basere seg på og ikke innskrenke de ulovfestede prinsipper om møtebokføring. I NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner refereres følgende oversikt over hva møteboka etter dette som et minimum skal inneholde:

«- tid og sted for møtet

– hvem som møtte og hvem som var fraværende

– hvilke saker som ble behandlet

– alle framsatte forslag og forhandlingsresultatet»

Protokollering tjener flere hensyn, men kontrollhensynet er det mest fremtredende. I NOU 1990:13 nevnes bl.a. at informasjonen som møteboka inneholder er viktig for «organets egenkontroll, for overordnet organ (—) og i samband med statlig godkjenning og alminnelig legalitetskontroll». Men det fremheves også at møteboka er en viktig informasjonskilde for presse og publikum i og med at møteboka i utgangspunktet må anses offentlig etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2. Dette siste innebærer at «interesserte har krav på å gjøre seg kjent med alt som er protokollert, med mindre det er tale om opplysninger undergitt taushetsplikt. Også protokollerte saksbehandlingsbeslutninger, særvota, protokolltilførsler og lignende forutsettes således å være undergitt offentlighet.» (Arvid Frihagen, Offentlighetsloven I, side 287).

2. Orienteringssaken

Fylkesmannen har lagt til grunn at orienteringssaken i utgangspunktet omfattes av møtebokføringsplikten. Jeg er enig i det. Utgangspunktet er dermed at orienteringssaken skal protokollføres i samsvar med de ulovfestede prinsippene om protokollføring.

Hvorvidt opplysningene i referatsaken var av en slik karakter at de begrunner unntak fra offentlighet, har ikke vært gjenstand for fylkesmannens lovlighetskontroll, og har heller ikke vært tema for undersøkelsen her. Dette spørsmålet er, slik jeg ser det, heller ikke relevant for spørsmålet om orienteringssaken skulle ha vært protokollert. Det klare utgangspunktet er at møteboken er offentlig etter offentlighetsloven § 2. Det vises også til Frihagen side 287 og NOU 1990:13. Kommunestyret har en plikt til å føre møtebok over forhandlingene i møtene, jf. kommuneloven § 30 nr. 3. Organet kan ikke komme unna denne plikten under henvisning til at den aktuelle saken dreier seg om sensitive eller taushetsbelagte forhold. Dersom kommunen mener at offentligheten ikke har krav på innsyn i visse opplysninger eller vedkommende dokument, er kommunen henvist til eventuelt å avslå begjæringer om innsyn med hjemmel i relevante unntaksbestemmelser i offentlighetsloven.

På den annen side må kommunestyret stå forholdsvis fritt med hensyn til hvordan møteboken utformes. Den må kunne føres på en slik måte at den ikke røper taushetsbelagte forhold, så fremt de ulovfestede minimumskrav er oppfylt, jf. også Frihagen, op.cit., side 285. Dette innebærer at det må fremgå at saken har vært drøftet eller vært gjenstand for forhandlinger, men kan for øvrig protokolleres ved bruk av nøytrale beskrivelser og anonymisering av personnavn m.v.

Fylkesmannen legger til grunn at protokollering i denne saken kunne vært utformet på en slik måte at det fremgikk at en orientering ble holdt, og at det var hjemmel for å lukke dørene under orienteringen. Fylkesmannen har imidlertid fremholdt at det ikke var mye informasjon som skulle til i denne saken, før protokollering ville kunne ha medført at sensitiv informasjon kom ut til offentligheten. Den manglende protokolleringen mente fylkesmannen derfor ikke kunne få avgjørende betydning for gyldigheten, sett i forhold til den informasjonen som faktisk kunne gis i denne saken. Fylkesmannen har også vist til at orienteringssaken ikke danner grunnlag for vedtak i en konkret sak.

Som nevnt er det sentrale hensynet bak møtebokføringsplikten å sikre demokratisk kontroll av den kommunale forvaltningen. Det er i denne sammenheng uten betydning om det treffes et vedtak under møtet, eller hvilket innhold dette eventuelt har. Det er derfor generelt sett viktig at folkevalgte organer fører møteboken på en slik måte at for eksempel pressen kan nytte den retten offentligheten har til å holde seg orientert om de sakene som behandles i disse organene. Jeg legger til at dette er viktig selv om møteboken føres på en slik måte at den gir liten eller ingen informasjon om innholdet i vedkommende sak. Som også fylkesmannen har påpekt, vil protokollen for presse og publikum som ikke var til stede, kunne fungere som en viktig informasjonskanal. Det kan være i allmennhetens interesse i seg selv at ordføreren har orientert om en sak. Også for kommunen selv vil det – som også påpekt av fylkesmannen – i det minste være av betydning å kunne etterspørre i hvilke møter orientering blir gitt, og om det ble truffet vedtak om å lukke møtet. Dette behovet skal møteboken kunne tilfredsstille.

Jeg kan dermed ikke se at kommunen etter de ulovfestede prinsipper for protokollføring, hadde adgang til å unnlate protokollering.

3. Vedtaket om å lukke dørene

Det følger av kommuneloven § 31 nr. 1 at

«( m)øter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.»

Dersom kommunestyret ikke skal behandle en sak som berører opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, er det altså bare etter vedtak i medhold av bestemmelsene i § 31 at dørene kan lukkes ved behandlingen av en sak. Reglene om offentlighetens innsyn i forvaltningens saksdokumenter har ikke noen betydning for spørsmålet om en sak skal behandles for lukkede dører, men det kan påpekes at det i stor grad er de samme hensyn som ligger bak unntakene fra dokumentoffentlighet og reglene om lukkede dører.

Slik saken er opplyst for meg, legger jeg til grunn at hjemmelen for å lukke dørene i dette tilfellet var kommuneloven § 31 nr. 3. Det er på det rene at et slikt vedtak omfattes av møtebokføringsplikten etter kommuneloven § 30 nr. 3. Dette er også fylkesmannen enig i når de uttaler i svarbrevet hit at «vi under punktet for prosessuell kompetanse, kunne påpekt at avgjørelsen om å lukke dørene under ordførers referering i kommunestyrets møte den 28.04.04, skulle vært tatt med i protokollen.».

For å sikre at bestemmelsene om lukkede dører blir fulgt på en lojal måte, og for å sikre den demokratiske kontrollen med at folkevalgte organer overholder disse kravene, må det være et minstekrav at det treffes et formelt vedtak som nedfelles med henvisning til hvilken bestemmelse i § 31 som har vært hjemmelen for vedtaket. Det er kritikkverdig at dette ikke ble gjort.

4. Fylkesmannens lovlighetskontroll

Fylkesmannen tok i vedtaket 21. desember 2004 ikke stilling til om kommunestyret hadde rettslig adgang til å unnlate å protokollere vedtaket om å lukke dørene.

Men forslaget som det ble stemt over i kommunestyret var om protokollen fra kommunestyremøte 28. april 2004 skulle «endres slik at det går fram at kommunestyret stemte for at møtet skulle lukkes når det ble gitt en orientering.» Jeg forstår dette slik at saken direkte gjaldt manglende protokollering av vedtaket om å lukke dørene, og ikke manglende protokollering av orienteringssaken, slik fylkesmannen synes å ha lagt til grunn. I klagen 1. juni 2004 fra tre av medlemmene av kommunestyret bes det videre om at det blir foretatt en lovlighetskontroll av det «(å) nekte å protokollere at kommunestyret vedtar å lukke møtet for å motta en orientering.»

Jeg er enig i at fylkesmannen hadde kompetanse til å prøve lovligheten av kommunestyrets avgjørelse om endring av møteprotokollen. Det følger da av kommuneloven § 59 nr. 4 bokstav a at det skal tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig. Jeg ser det dermed slik at fylkesmannen hadde kompetanse til og skulle ha behandlet spørsmålet om kommunestyret hadde rettslig adgang til å unnlate å protokollføre vedtaket om å lukke dørene.

5. Konklusjon

Jeg er kommet til at både orienteringssaken og vedtaket om å lukke dørene skulle ha vært protokollert. Jeg har også funnet at det foreligger mangler ved den lovlighetskontroll som fylkesmannen har foretatt. På denne bakgrunn må jeg be om at fylkesmannen behandler saken på nytt.

Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av fylkesmannens nye behandling.

Oslo, 3. juni 2005

Arne Fliflet