Sivilombudsmannen slår fast at man ikke kan omgå møteoffentlighetsprinsippet ved å kalle folkevalgte organer noe annet, for eksempel "komiteer", eller å organisere seg bort fra møteoffentlighet.

Kommunal- og regionaldepartementet

Postboks 8112 Dep

0032 OSLO

2002-0823B-1kla 02/1661 04.04.2003 KLA/thc

ADGANGEN TIL Å LUKKE DØRENE UNDER MØTE I PLAN- OG ØKONOMIKOMITEEN I LARVIK KOMMUNE

Jeg viser til tidligere korrespondanse i saken, sist e-post herfra 1. april 2003.

Østlands-Posten har klaget over at Larvik kommune vedtok å lukke dørene under et møte 10. oktober 2001 i plan- og økonomikomiteen i en sak som gjaldt påskjønnelse til de ansatte i kommunen i forbindelse med ISO-sertifisering (sak 52/01). Kommunens praksis bygger på uttalelser fra Kommunal- og regionaldepartementet bl.a. i brev 12. april 1999

til Fylkesmannen i Vestfold.

Saken reiser spørsmål om kommunelovens regler for saksbehandlingen i folkevalgte organer, herunder lovens § 31 om møteoffentlighet, kommer til anvendelse på den såkalte «komitemodellen» i Larvik kommune. Komitemodellen innebærer at kommunestyret, som et ledd i sin saksforberedelse, deler seg inn i komiteer som forbereder saker og fremmer innstilling til kommunestyret. Flere andre kommuner har også en slik komitemodell.

Jeg har funnet grunn til å rette innvendinger mot departementets syn på anvendelsen av kommunelovens saksbehandlingsregler for folkevalgte organer i forhold til møter i kommunestyrets komiteer. Nedenfor følger en gjennomgang av sakens bakgrunn og mitt syn.

Sakens bakgrunn

I brev til ombudsmannen 16. april 2002 klaget Østlands-Posten over Larvik kommunes praksis og framholdt at kommunestyrets komiteer måtte anses som folkevalgte organer,

jf. kommuneloven § 29. Det ble anført at det ikke var adgang til å tilsidesette kommunelovens saksbehandlingsregler gjennom egne reglement for komiteene, og at

det aktuelle komitemøtet derfor skulle vært holdt for åpne dører, jf. lovens § 31.

Etter at saken først var tatt opp med Larvik kommune, forela Østlands-Posten saken for Kommunal- og regionaldepartementet 8. februar 2002, og bad om en vurdering av adgangen til å avholde lukkede komitemøter i Larvik kommune. I brev til Østlands-Posten 28. februar 2002 viste departementet til sin tidligere uttalelse 12. april 1999 til Fylkesmannen i Vestfold om «komitemodellen» i Larvik kommune. I uttalelsen konkluderte departementet med at komiteene ikke kunne ansees å være folkevalgt organ etter kommuneloven § 29, hvilket innebar at kommunen selv kunne fastsette nærmere regler for saksbehandlingen i komiteen med hjemmel i kommuneloven § 39 nr. 1.

Saken ble ved brev herfra 28. juni 2002 tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet.

Det ble vist til at departementet som begrunnelse for at komiteene ikke var å anse som folkevalgte organ jf. kommuneloven § 29, i brevet 12. april 1999 hadde henvist til Ot. prp. nr. 20 (1998-99) s. 20. I proposisjonen hadde departementet uttalt følgende om problemstillingen i tilknytning til endringer i likestillingsreglene for sammensetningen av folkevalgte organer:

«Departementet har lagt til grunn at slike komiteer ikke er utvalg eller komiteer etter kommuneloven § 10, men derimot hjemlet i § 39 nr 1, som fastslår at kommunestyret og fylkestinget ved reglement selv fastsetter nærmere regler for saksbehandlingen i folkevalgte organer. For slike komiteer gjelder ikke kommunelovens regler, og komiteene omfattes ikke av bestemmelsen om kjønnsbalanse.»

Det ble bedt om departementets begrunnelse for denne lovforståelsen i forhold til anvendelsesområdet for reglene om møteoffentlighet i kommuneloven kap. 6.

Den konkrete saken som ble behandlet for lukkede dører, gjaldt som tidligere nevnt forslag til påskjønnelse til de ansatte i kommunen i forbindelse med at kommunen var blitt ISO-sertifisert. I innstillingen, som var fremmet av ordføreren, var det foreslått at kommunestyret skulle «rette en ekstra takk til alle våre ansatte for den innsats som var nedlagt i forbindelse med ISO-sertifiseringen», og at det som «en ekstra påskjønnelse får hver fast ansatt tildelt Arne Brimis kokebok ?Norges nasjonalretter?». Kostnadene på

kr 412.000,- ble foreslått inndekket fra konto for komiteens reisevirksomhet og fra kommunestyrets tilleggsbevilgningskonto.

Under behandlingen i komiteen foreslo en av komitemedlemmene at saken ikke skulle tas til behandling. Etter avstemning i komiteen ble dette forslaget vedtatt med 8 mot 4 stemmer. Komiteens vedtak ble etter dette at «[S]aken tas ikke til behandling».

Det ble spurt om departementet hadde foretatt en vurdering av om det var adgang til å lukke dørene ved behandlingen av den konkrete saken i det aktuelle komitemøtet. Dersom dette ikke var vurdert av departementet, ble det bedt om en forklaring på hva som i så fall lå i departementets uttalelse i brevet 28. februar 2002 til Østlands-Posten om «at det ikke ser ut til at det har skjedd endringer i de faktiske forholdene som skulle tilsi en annen vurdering i dag». Det ble også spurt om departementet hadde foretatt noen undersøkelse av om saken var gjenstand for videre behandling i kommunestyret.

Det ble videre vist til departementets henvisning i brevet 12. april 1999 til Ot. prp. nr. 20 (1998-99) s. 20, hvor det heter:

«Dette gjelder imidlertid bare så lenge disse komiteene kun forbereder/innstiller ovenfor kommunestyret eller fylkestinget. Dersom komiteene gis vedtakskompetanse eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen, vil de måtte anses å være et organ etter kommuneloven §10. Dette gjelder også dersom reglement forutsetter at det kan legges slik myndighet til komiteen, uavhengig av om slik myndighet faktisk er lagt til komiteene.»

Departementet ble spurt om ikke komiteen i dette tilfellet traff et avvisningsvedtak, noe som i realiteten innebar at komiteen var «gitt vedtakskompetanse eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen».

I brev 7. august 2002 besvarte departementet henvendelsen. Departementet viste til at flere kommuner i de senere år hadde opprettet faste kommunestyrekomiteer for å vitalisere det politiske arbeidet med å forberede saker for kommunestyret. Denne komitetypen var ikke omtalt i kommuneloven og etter departementets mening var den dermed ikke av den type organ som ble nevnt i kommuneloven § 10 nr. 5.

Departementet framholdt videre:

«Vurderingen av hvilke type organ man sto overfor må basere seg på en fortolkning av selve opprettelsen av organet og reglementet kommunen har satt for dets virksomhet. Om reglementet tildeler organet vedtaksmyndighet er det et fast utvalg, selv om man faktisk ikke har hatt denne typen saker til behandling. Tilsier opprettelsesvedtaket og reglementet for organet at det ikke skal ha vedtaksmyndighet og kun fungere som en arbeidsordning for kommunestyret, må dette karakteriseres som et komitémodell.

Om kommunestyrene organiserer seg etter komitémodellen, og selv kan vedta reglement for lukking av møtene, har departementet kommet med en sterk oppfordring om at også disse møtene holdes offentlig.»

Departementet bekreftet at brevene 12. april 1999 og 28. februar 2002 var gitt på generelt grunnlag og at departementet verken hadde hatt Larvik kommunes reglement eller møtebok for det aktuelle møtet til vurdering. Setningen om at «det ikke har skjedd endringer i de faktiske forhold som skulle tilsi en annen vurdering» siktet til at det ikke fremkom i saken at det hadde skjedd organisatoriske endringer i Larvik kommune, slik at departementet sto fast ved den tidligere redegjørelsen for «komitemodellen». Departementet hadde ikke foretatt noen undersøkelser av hvordan den konkrete saken ble behandlet videre i kommunen.

Når det gjaldt lukkingen av komitemøtet i den konkrete saken, viste departementet til at vurderingen måtte bero på en fortolkning av Larvik kommunes reglement. Selv om komiteens vurdering og avgjørelse m.h.t. å lukke møtet ikke gikk fram av selve møteboka i denne saken, presiserte departementet at en slik beslutning burde protokolleres.

Departementet framholdt at det var viktig at komiteene ikke traff realitetsavgjørelser eller grep inn i saksgangen, og at komiteene bare ble tillagt vedtakskompetanse i forhold til sin egen forretningsorden, som for eksempel å utsette en sak innen rimelige grenser eller å returnere en sak som ikke tilhørte komiteens arbeidsområde til administrasjonen. Under henvisning til en redegjørelse departementet hadde mottatt fra kommuneadvokaten i Larvik 12. juli 2002 om kommunens behandling av saken, opplyste departementet at bakgrunnen for at komiteen vedtok at saken «ikke skulle behandles», var at saken ikke sto på innkallingen, men ble delt ut under møtet og at minst 1/3 av komitemedlemmene motsatte seg behandling, jf. reglementets paragraf 15, som tilsvarte kommuneloven § 34 nr. 1.

Departementet stilte spørsmål om fortolkningen i tilknytning til § 34 uten videre kunne overføres til behandling i komiteene, slik Larvik kommune hadde forutsatt. I departementets svar het det om dette:

«Regelen er til for å beskytte et mindretall i organet. I forhold til kommuneloven har man tolket denne regelen slik at et flertall har adgang til å ta en rent negativ beslutning i forhold til en sak som ikke står på sakslisten. Det vil si at man fatter et vedtak om at man ikke foretar seg noe i saken. Dette vil nemlig ikke hindre et annet vedtak senere. Det kan stilles spørsmål ved om denne fortolkningen uten videre kan overføres til behandling av en sak i en komité av denne typen, slik Larvik kommune har gjort. Denne fortolkningen bygger på at man ville fått en realitetsavgjørelse i saken om den ikke hadde blitt avvist. Dette er ikke tilfelle ved en komitébehandling av saken, siden de ikke skal treffe en realitetsavgjørelse i saken. Dette taler for at det må kun være folkevalgte organ med vedtakskompetanse som gis myndighet til å treffe denne type negative avgjørelser. For komiteen må alternativene være å utsette saken til et senere møte for da å kunne sette saken på innkallingen. Det å gi komiteen kompetanse til å avvise en sak vil kunne bety at saken kan stanses i komiteen og aldri komme til behandling i kommunestyret. Etter departementets mening har man da beveget seg over grensen for hvor mye komiteen kan styre saksgangen, selv om det ikke direkte er tatt en realitetsavgjørelse.»

Avslutningsvis framholdt departementet:

«Ut fra dette vil departementet konkludere med at det var opp til komiteen selv å avgjøre om møtet skulle holdes for lukkede dører. Når det gjelder komiteens kompetanse til å fatte et avvisningsvedtak kan reglementets § 15 ikke tolkes slik at komiteen er tillagt en slik myndighet. Etter departementets mening er det bare organ med vedtakskompetanse som har anledning til å fatte slike avvisningsvedtak.»

Departementets svar ble oversendt Østlands-Posten med mulighet til å komme med merknader. Østlands-Posten har ikke kommet tilbake til saken etter dette.

Mitt syn på saken

1. ?Komitemodellen? generelt

Hovedspørsmålet i saken er om kommunestyrekomiteene er å anse som et «folkevalgt organ», slik at saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer i kommuneloven kommer til anvendelse, eller om dette er en del av den forberedende saksbehandlingen i kommunestyret som det er opp til kommunestyret selv å fastsette saksbehandlingsreglene for ved reglement, jf. kommuneloven § 39 nr. 1.

Kommuneloven har i kap. 6 regler om saksbehandlingen i folkevalgte organer. Paragraf 31 nr. 1 lyder:

«Møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.»

Anvendelsesområdet for bestemmelsen om møteoffentlighet i § 31 er fastsatt i lovens

§ 29. Kommuneloven § 29 nr. 1 og 2 lyder:

«1. Bestemmelsen i dette kapitlet gjelder for kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommuneråd og fylkesråd samt kommunale eller fylkeskommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover.

2. Bestemmelsene gjelder også for andre folkevalgte organer, så langt kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke bestemmer noe annet. Det kan likevel ikke gjøres unntak for §§ 36 til 38.»

I tillegg til de folkevalgte organene nevnt i § 29 nr. 1 omfatter «andre folkevalgte organer» i § 29 nr. 2 også andre kollegiale organer nedsatt i medhold av kommuneloven, slik som komite, jf. § 10 nr. 5, styre for kommunal institusjon, jf. § 11 og kontrollutvalg, jf. § 60 nr. 2. Styrene i kommunale og fylkeskommunale foretak og virksomhet etablert i medhold av lov om interkommunale selskaper er unntatt fra saksbehandlingsreglene i folkevalgte organer, jf. § 29 nr. 3 og nr. 4.

Departementet har som nevnt lagt til grunn at så lenge komiteene ikke er tildelt myndighet til å treffe vedtak eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen, er komitebehandlingen bare en del av kommunestyrets forberedende behandling og kan ikke anses som faste utvalg eller komiteer etter kommuneloven § 10. Er derimot komiteene tildelt vedtaksmyndighet, er det ikke kommunestyret men komiteen som behandler saken. I så fall må komiteen anses som et fast utvalg etter kommuneloven § 10 nr. 2 og kommunelovens saksbehandlingsregler kommer fullt ut til anvendelse.

Ved vurderingen av om disse komiteene må anses som «folkevalgte organer», må det tas utgangspunkt i at dette er formelt etablerte organer opprettet og valgt av kommunestyret og sammensatt utelukkende av kommunestyrets medlemmer. Komiteene har til oppgave å avgi formelle innstillinger til kommunestyret innenfor sitt saksområde og er således en viktig del av den kommunale beslutningsprosessen. I Larvik kommunes «Reglementet for kommunestyret, formannskapet, komiteene og andre folkevalgte organ», er det således bestemt at alle kommunestyremedlemmene, med unntak av ordfører og to medlemmer til kontrollutvalget, fordeles til en komite som innstiller overfor kommunestyret, jf. § 7. De enkelte komiteene er gitt navn som beskriver arbeidsområdet (for eksempel plan- og økonomikomiteen og omsorgskomiteen) og komiteene er sammensatt ut fra prinsippene om forholdsvalg, jf. § 7. Alle saker som skal behandles av kommunestyret fordeles til komiteene etter saksområde, jf. § 9, og komiteenes arbeidsområde og innstillingsmyndighet er beskrevet nærmere i § 11. Det fremgår for øvrig både av reglementets tittel og reglementets bestemmelser at kommunestyrets komiteer omtales som «folkevalgte organer», jf. for eksempel kap. IV om forretningsorden som gjelder for «alle folkevalgte organer», herunder komiteene.

Selv om komiteenes arbeid anses som en del av kommunestyrets interne saksforberedelse, kan jeg ikke se at kommuneloven gir særlige holdepunkter for å fastslå at lovens saksbehandlingsregler for folkevalgte organer ikke skal gjelde for komiteenes arbeid. Kommunestyret er klart nok omfattet av reglene om møteoffentlighet i lovens § 31, jf. § 29 nr. 1. En organisering av kommunestyrets arbeid i komiteer med formell innstillingsmyndighet overfor kommunestyret i plenum, kan vanskelig medføre at lovens saksbehandlingsregler ikke skal gjelde for komiteenes arbeid. Komiteene er en integrert del av kommunestyret og dets saksbehandling og sammensatt utelukkende av folkevalgte. Dette tilsier at saksbehandlingsreglene som gjelder for kommunestyret også må gjelde for komitemøtene. Noe annet må etter min mening kreve klare holdepunkter i kommunelovens bestemmelser.

Henvisningen til § 39 nr. 1 kan ikke anses å gi nødvendig hjemmel for departementets tolkningspraksis. Dette er en bestemmelse som angir at ansvaret for å gi reglement for den interne saksbehandlingen i folkevalgte organer ligger til kommunestyret. Slike reglementer må ligge innenfor de rammer som følger av kommuneloven og som har karakter av utfyllende kommunal eller fylkeskommunal administrativt regelverk, jf. Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer, Kommuneforlaget, 3. utg. 2001 s. 266.

Heller ikke departementets forutsetning om at komiteene ikke er å anse som folkevalgte organer så lenge de bare har forberedende/innstillende oppgaver, kan etter mitt syn være avgjørende. Dette er ikke bestemmende for hva som anses som folkevalgte organer i kommuneloven. Jeg viser til at både faste utvalg, jf. § 10 nr. 2 og komiteer, jf. § 10 nr. 5, kan være tillagt kun innstillende myndighet uten at dette får betydning for organenes status som folkevalgt organ etter lovens § 29. Dette er også lagt til grunn i Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer s. 83, 86 og 226.

Selv om en slik arbeidsordning ? som bygger på komiteordningen i Stortinget ? har gode grunner for seg, kan det anføres vektige reelle hensyn som tilsier at de lovbestemte saksbehandlingsreglene som gjelder for kommunestyret, også må gjelde når kommunestyret organiserer seg i komiteer. Selv om komiteene ikke treffer realitetsavgjørelser, skjer all forberedende saksbehandling i komiteene. En viktig ? kanskje avgjørende ? del av den politiske debatten vil skje i komitemøtene. Komiteene er sammensatt etter styrkeforholdet i kommunestyret og komiteenes innstillinger vil ha stor betydning for den realitetsavgjørelsen kommunestyret i plenum senere skal treffe. Den endelige behandlingen av saken i åpent møte i kommunestyret vil kunne få karakter av sandpåstrøing av en avgjørelse kommunestyrerepresentantene tidligere har kommet fram til i komitemøte. At slik realitetsbehandling av innstillinger til kommunestyret skal kunne foretas av folkevalgte uten at kommunelovens saksbehandlingsregler gjelder, har formodningen mot seg og kan vanskelig sees å være i samsvar med formålet med hovedregelen om møteoffentlighet i kommuneloven § 31.

Departementets tolkning synes også å harmonere dårlig med den strenge tolkningen av begrepet «møte» i kommuneloven § 31 som både departementet og ombudsmannen har lagt til grunn. I tidligere ombudsmannssaker og departementsuttalelser er det således lagt stor vekt på formålet med lovens bestemmelse om møteoffentlighet. Bestemmelsen kan ikke omgås ved å flytte realitetsdebatten til et «formøte» eller lignende for deretter å treffe det formelle vedtaket i et ordinært åpent møte, jf. ombudsmannens årsmeldinger for 1995 s. 96 og 1997 s. 125. Dette må anses som ledd i organets behandling av saken og som del av den kommunale beslutningsprosess. I saken referert i ombudsmannens årsmelding for 1995 s. 96 uttalte jeg bl.a. at «om en sammenkomst skal karakteriseres som møte i lovens forstand må i det enkelte tilfellet bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med bestemmelsen om åpne dører?». I årsmeldingen for 1997 s. 125 framholdt jeg også at det ikke var «nødvendig at det treffes formelle vedtak for at en sammenkomst skal karakteriseres som et ?møte? i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen for å treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle».

Det synes å gi dårlig harmoni om uttrykket «folkevalgt organ» i loven skal tolkes lempeligere enn det som har vært praksis i forhold til uttrykket «møte». For at formålet bak regelen om åpne dører skal nås, er det grunn til å tolke loven strengt også i forhold til begrepet «folkevalgt organ». Departementets sidebemerkninger om denne praksisen i relasjon til likestillingsreglene i Ot. prp. nr. 20 (1998-99) s. 20-21 og s. 26, kan neppe ha avgjørende gjennomslagskraft i forhold til lovens ordlyd og formål, jf. også Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarer s. 210.

Min konklusjon blir etter dette at både kommunelovens ordlyd og formålet med bestemmelsen om åpne dører, tilsier at komiteene må anses som folkevalgt organ som er omfattet av reglene om møteoffentlighet i kommuneloven § 31. Dersom departementets tolkningspraksis ønskes videreført, bør den få en klar forankring i kommunelovens bestemmelser ved en lovendring.

Jeg ber om å bli holdt orientert om hva departementet foretar seg videre i saken.

2. Komiteens vedtak i den konkrete saken

På bakgrunn av den konklusjonen jeg har kommet til under punkt 1, hadde komiteen bare anledning til å lukke dørene dersom det var hjemmel for dette i kommuneloven § 31.

Uansett hadde plan- og økonomikomiteen neppe adgang til å holde komitemøtet for lukkede dører, selv om departementets tolkningspraksis skulle legges til grunn.

Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av komitemøtene viser reglementets § 10 siste ledd bl.a. til § 14 om at møtene i folkevalgte organer (herunder komiteene) som hovedregel skal holdes for åpne dører. I reglementets § 14 annet ledd heter det imidlertid at «forberedende drøftinger/møter i komiteene der det ikke foregår realitetsbehandling av innstillinger overfor kommunestyret, kan foregå for lukkede dører dersom komiteen vedtar det». Kommunen har vist til at komiteens vedtak om ikke å ta saken til behandling var et prosessledende vedtak knyttet til komiteens forretningsorden, jf. reglementets § 15 tredje ledd. I denne bestemmelsen heter det at en sak som «ikke er nevnt i innkallingen kan ikke tas opp til realitetsavgjørelse dersom møtelederen eller 1/3 av forsamlingen setter seg mot at den behandles.»

Bestemmelsen svarer til kommuneloven § 34 nr. 1, som gjelder for folkevalgte organer. Som departementet har påpekt, kan denne lovbestemmelsen, som er tolket slik at den også gir adgang for flertallet til å treffe en rent negativ beslutning om at organet ikke skal foreta seg noe i saken, neppe overføres til slike komiteer det er tale om i denne saken. Tolkningen av lovbestemmelsen knytter seg til folkevalgte organ som kan treffe realitetsavgjørelse i saken, slik at man ville fått et realitetsvedtak dersom saken ikke var blitt avvist. Det er ikke tilfellet for komiteene, som ikke har myndighet til å treffe realitetsavgjørelse i saken. Dersom komiteene har kompetanse til å avvise en sak, vil det kunne medføre at saken kan stanses i komiteen og aldri komme til behandling i kommunestyret i plenum. Departementet framholder at man da har «beveget seg over grensen for hvor mye komiteen kan styre saksgangen, selv om det ikke direkte er tatt en realitetsavgjørelse», og at reglementets § 15 ikke kan tolkes slik at komiteen har myndighet til å treffe slike avvisningsvedtak.

Plan- og økonomikomiteens vedtak om at den konkrete saken ikke skulle tas til behandling, var i realiteten et avvisningsvedtak som innebar at saken ikke ble fremmet for kommunestyret til realitetsavgjørelse. Avgjørelsen gikk derfor reelt ut på noe mer enn bare å styre komiteens egen saksgang. Komiteen grep her inn i kommunens beslutningsprosess på en måte som synes å være i strid med den kompetansen komiteen er tildelt i reglementet. At ordføreren kunne velge å sette saken på sakslista for ny ordinær behandling i komiteen, kan ikke være avgjørende. Dersom komiteen ikke ønsket å fremme en innstilling om saken til kommunestyret, skulle den truffet vedtak om å utsette saken til et senere møte slik at saken kunne bli satt på sakslista for ordinær behandling i komiteen og kommunestyret.

Med vennlig hilsen

Arne Fliflet

Gjenpart: Østlands-Posten

« Larvik kommune