Fylkesmannen slår fast at Farsund formannskap ikke kunne lukke dørene under budsjettbehandlingen fordi ett av formannskapets medlemmer forlot møtet.

Farsund kommune

Rådmannsetaten

Postboks 100

4551 FARSUND

Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5 ? Avgjørelse om lukking av budsjettmøte i formannskapet i Farsund kommune

Fylkesmannen har foretatt lovlighetskontroll av avgjørelse i formannskapet om å lukke budsjettmøte høsten 2003. Fylkesmannen har kommet til at formannskapet ikke hadde hjemmel i kommuneloven for å lukke møtet. Avgjørelsen oppheves.

Det vises til tidligere brevveksling i saken, sist brev av 2. juni 2004 til Farsunds Avis, med kopi til kommunen.

Sakens bakgrunn:

Farsunds Avis fremmet i brev av 20. november 2003 til Fylkesmannen en klage på påstått brudd på kommunelovens regler om åpne møter i Farsund kommune. I brevet hevder avisen at formannskapet under sitt budsjettmøte 18. november 2003 tok et ?drøftingsmøte?, der pressen ikke fikk anledning til å være tilstede. Avisen mener kommunen har brutt kommune- loven ved å lukke budsjettmøtet uten å ha hjemmel i loven.

Avisens brev ble oversendt kommunen, med anledning til å komme med merknader. Kommunen v/ordfører Marit Brøvig svarte i brev av 18. desember 2003 (utdrag):

?[—] Etter at forslag og synspunkter var fremlagt fra partier og grupperinger ble det tatt

pause i forhandlingene. Ordføreren forlot formannskapssalen. De øvrige representanter

snakket uformelt sammen i pausen. Det var etter formannskapets oppfatning ikke et formelt

møte, men en fri og uforpliktende samtale for å sondere muligheten for felles løsninger,

nærmest som et felles gruppemøte. For den saks skyld kunne man valgt å ta pause frem til

neste dag.

Farsund formannskap vil hevde at vår praksis ikke strider mot møteprinsippet i

kommuneloven. Ettersom Farsunds Avis er av en annen oppfatning, er tolkingen av

regelverket uklar. Vi imøteser derfor Fylkesmannens klargjøring av problemstillingen slik at

vi for fremtiden med sikkerhet kan vite hvordan vi skal forholde oss.?

I brev av 6. januar 2004 svarte vi på avisens henvendelse. Vi anså avisens brev som en anmodning om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5 av avgjørelsen om å lukke møtet. Vi la imidlertid til grunn at avgjørelsen var en prosessledende beslutning (en saks- behandlingsavgjørelse) og ikke en ?endelig avgjørelse? som var gjenstand for lovlighets- kontroll etter kommuneloven § 59 isolert sett, jf. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-2123 pkt. 4.1.4.3.

Dette standpunktet var avisen uenig i, og bragte saken inn for Sivilombudsmannen.

Ombudsmannen fant grunn til å be Kommunal- og regionaldepartementet om en uttalelse til spørsmålet om adgangen til å foreta lovlighetskontroll av en beslutning om å lukke et formannskapsmøte. Departementet uttalte i sitt svar av 22. mars 2004 at avgjørelser fattet som ledd i behandlingen av en sak ikke er gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven, isolert sett. Avgjørelser om å lukke et møte for offentligheten vil likevel være gjenstand for kontroll, men som en del av den materielle (endelige) avgjørelsen.

Sivilombudsmannen gjorde deretter i brev av 12. mai 2004 til Kommunal- og regional- departementet rede for sitt syn på spørsmålet om adgangen til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelser om lukking av møter i folkevalgte organer. Ombudsmannen la til grunn at en avgjørelse om å utelukke offentligheten fra et møte i kommunalt, folkevalgt organ, utgjør en ?endelig avgjørelse? som i prinsippet kan undergis lovlighetskontroll. En kopi av Ombuds- mannens uttalelse er tidligere sendt kommunen.

I brev av 12. mai 2004 bad Sivilombudsmannen oss på nytt ta stilling til om det var grunn til å gjennomføre lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5, av formannskapets beslutning om å holde møtet 18. november 2003 for lukkede dører.

Fylkesmannen vurderte deretter på nytt om det var grunn til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen om å lukke budsjettmøtet. I brev av 2. juni 2004 til Farsunds Avis, med kopi til kommunen, kom vi til at slik lovlighetskontroll burde foretas.

Fylkesmannen bemerker:

Avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale administrasjonen kan bringes inn for departementet til lovlighetskontroll etter henvendelse fra tre eller flere medlemmer i kommunestyret, jf. kommuneloven § 59 nr. 1. Departementet kan også på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll, jf. § 59 nr. 5. I sistnevnte tilfelle har departementet adgang, men ikke plikt til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen.

Departementets myndighet til å utføre lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser er ved rundskriv H-25/92, jf. H-6/95, i hovedsak delegert til Fylkesmannen.

Kommunal- og regionaldepartementet har i rundskriv H-2123 av juni 2001 gitt nærmere retningslinjer for lovlighetskontroll.

Møteboka fra det aktuelle møtet viser ikke om det faktisk ble truffet et formelt vedtak om å lukke dørene under deler av budsjettmøtet. Men det synes ikke tvilsomt at pressen og administrasjonen ble bedt om å forlate møterommet under deler av møtet (i ?pausen?). Det legges til grunn at det å be pressen m.v. om å forlate møterommet under budsjettbehandlingen i realiteten er et vedtak om å lukke dørene.

Fylkesmannen la som nevnt i første omgang til grunn at det ikke var adgang til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen om å holde deler av budsjettmøtet for lukkede dører. Sivilombudsmannen har senere kommet til et annet resultat, jf. foran. Vi legger derfor, i samsvar med Ombudsmannens lovforståelse, til grunn at det i prinsippet er adgang til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen i medhold av kommuneloven § 59.

Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 har ikke karakter av ordinær klagebehandling. Fylkesmannen har således ikke myndighet til å prøve sakens skjønnsmessige eller politiske sider. Fylkesmannen kan kun oppheve den aktuelle avgjørelsen dersom den er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, dersom avgjørelsen er truffet av feil organ eller fordi den mangler tilstrekkelig lovhjemmel.

Det følger av kommuneloven § 31 nr. 1 at ?Møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.?

Lovens hovedregel er med andre ord at ?møter? i ?folkevalgte organer? i kommunen skal holdes for åpne dører. De hensyn som ligger bak regelen er bl.a. at åpne møter representerer en mulighet for demokratisk og politisk kontroll med det som foregår, gjennom masse- mediene og den politiske opinion. Åpne møter bidrar videre til å skape større innsikt i hva som skjer i den kommunale forvaltningen. Åpne dører kan øke forståelsen og interessen for kommunal politikk, og kan også bidra til å redusere avstanden mellom de som styrer og de som styres. Det vises til Kommunelovutvalgets innstilling NOU 1990: 13 s. 309, jf. også Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett (2002) s. 277.

Avgjørende spørsmål i saken er om sammenkomsten i pausen kan karakteriseres som et ?møte?, og om forsamlingen (de seks representantene Martinsen, Nesheim, Skumsvoll, Havaas, Trægde og Duvold) var å anse som et ?folkevalgt organ?. Det er de reelle forhold som er avgjørende, ikke hva kommunen velger å kalle sammenkomsten og forsamlingen. Man kan ikke omgå lovens regler om møter i folkevalgte organer ved å flytte realitetsdebatten i saken til f.eks. et ?formøte? eller et ?felles gruppemøte? for alle deltakende partier e.l., for deretter å treffe det formelle vedtaket i et ordinært, åpent møte, jf. Kommunalrett s. 265.

Både Kommunal- og regionaldepartementet og Sivilombudsmannen har lagt til grunn en streng tolking av begrepet ?møte? i kommuneloven § 31, se bl.a. Ombudsmannens Årsmelding 1996 s. 96 og 1997 s. 120. Et sentralt hensyn bak prinsippet om møteoffentlighet er å sikre demokratisk kontroll av hele beslutningsprosessen i den kommunale forvaltningen. For at formålet bak regelen om åpne dører skal oppnås, er det grunn til å tolke loven strengt også i forhold til begrepet ?folkevalgte organer?, jf. Ombudsmannens uttalelse av 4. april 2003 (sak 2002-0823).

Spørsmålet om forsamlingen var et ?folkevalgt organ?

Formannskapet var altså samlet til møte 18. november 2003 for å drøfte forslag til kommune- budsjett for 2004. Etter at forslag og synspunkter var fremlagt fra partier og grupperinger, ble det etter kommunens opplysninger tatt ?pause? i forhandlingene. Pressen og administrasjonen ble bedt om å forlate møtesalen. Også ordføreren forlot møterommet. De gjenværende seks representantene snakket etter det som er opplyst uformelt sammen i pausen. Det var etter formannskapets oppfatning ?en fri og uforpliktende samtale for å sondere muligheter for felles løsninger, nærmest som et felles gruppemøte?.

Formannskapet skal utarbeide innstilling om årsbudsjett til kommunestyret, jf. kommune- loven § 45 nr. 2, jf. også § 8 nr. 3. Behandling av budsjettforslag er således en lovpålagt oppgave for formannskapet. Formålet med møtet 18. november 2003 var å drøfte budsjettet for 2004. Pausen ble brukt til å sondere mulighetene for felles løsninger mht. budsjettet. Selv om ordføreren fratrådte behandlingen i pausen, synes det klart at drøftelsene mellom de seks øvrige representantene var med på å legge premisser for den videre behandlingen av budsjettet. Dette trekker slik Fylkesmannen ser det klart i retning av at også den ?uformelle samtalen? i pausen må sees på som et ledd i formannskapets lovpålagte saksbehandling av budsjettet, og ikke som et ?felles gruppemøte? som ikke omfattes av kommunelovens saksbehandlingsregler. Det vises til det som er sagt foran om at begrepet ?folkevalgt organ? bør tolkes strengt, slik at formålet bak regelen om åpne møter kan oppnås. At ordføreren ikke deltok i samtalene i pausen, kan ikke utelukke at det i realiteten likevel var formannskapet som var samlet. Det er ikke noe krav etter loven at alle representantene, eller ordføreren, må være tilstede i møter i formannskapet for at det skal kunne regnes som et ?folkevalgt organ?.

Fylkesmannen mener etter dette at de seks representantene som førte ?uformelle? samtaler om budsjettet i ?pausen? i realiteten var formannskapet som drøftet budsjettet. Forsamlingen må dermed også anses som et folkevalgt organ.

Spørsmålet om sammenkomsten var et ?møte? kommunelovens forstand

Om en sammenkomst skal karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med bestemmelsen om åpne dører, jf. Ombuds- mannens Årsmelding 1995 s. 96. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på andre måter behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Rent sosialt samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å drive saksbehandling, f.eks. selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne betegnes som møter i forhold til kommuneloven § 31.

De hensyn som har motivert regelen om åpne dører tilsier at den kommer til anvendelse på ethvert trinn i saksbehandlingen. Når et folkevalgt organ blir orientert om eller selv drøfter en sak i kommunen, blir de hensyn som ligger bak hovedregelen om åpne møter best ivaretatt

dersom dette skjer for åpne dører. Dette tilsier at enhver form for saksbehandling i utgangs- punktet bør foregå i et åpent møte. I motsatt fall ville man vanskelig kunne realisere formålene med bestemmelsen. Hele behandlingsprosessen i det folkevalgte organet skal med andre ord i prinsippet være gjenstand for offentlighet.

Formålet med sammenkomsten i pausen var etter kommunens egne opplysninger å ?sondere muligheter for felles løsninger?, noe som etter sammenhengen vel må bety felles løsninger mht. budsjettet. Det må derfor legges til grunn at forsamlingen (formannskapet) også i pausen drøftet en konkret sak på sakslisten, nemlig forslaget til budsjett for 2004. Fylkesmannen kan da ikke se det annerledes enn at det som skjedde under denne sammenkomsten må karakteriseres som et ledd i den politiske beslutningsprosessen mht. behandlingen av budsjettet.

Ettersom sammenkomsten i pausen må anses som et ledd i saksbehandlingen av budsjettet, må den etter Fylkesmannens syn også regnes som et møte i kommunelovens forstand.

Spørsmålet om det var adgang til å lukke møtet

Foran har Fylkesmannen kommet til at sammenkomsten i pausen må anses som et ?møte i folkevalgt organ?. Møter i folkevalgte organer skal som nevnt holdes for åpne dører, hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter kommuneloven § 31.

Det er ikke opplyst noe som tilsier at det forelå lovbestemt taushetsplikt mht. noen av opplysningene som framkom i budsjettmøtet. Det avgjørende for om møtet lovlig kunne lukkes blir da slik Fylkesmannen ser saken bli om hensynet til ?tungtveiende offentlige interesser? tilsa dette, jf. § 31 nr. 3 første punktum.

De hensynene som anføres som grunnlag for lukking av dørene på dette grunnlag, må være knyttet til saklige, legitime og allmenne offentlige interesser, og ikke til politisk bekvem- melighet eller ønske om å beskytte seg mot kritikk. Det stilles ganske strenge krav til styrken av de hensyn som anføres som begrunnelse for lukking på dette grunnlag. Sivilombuds- mannen har uttalt at listen skal legges høyt når det vurderes om det i en sak foreligger slike tungtveiende offentlige interesser at dørene bør lukkes ved behandlingen av en sak (Års- meldingen 1995 s. 96).

Mht. budsjettbehandling spesielt, har Ombudsmannen uttalt at det relevante vurderings- kriterium må være om det er noe i budsjettforslaget som det knytter seg tungtveiende offentlige interesser til å holde skjult for offentligheten på dette stadiet i budsjett- behandlingen. Vurderingen må med andre ord være basert på egenskaper ved de opplysningene man ønsker å skjerme, ikke hensynet til selve beslutnningsprosessen.

Kommunal- og regionaldepartementet har i sak 97/6053 uttalt: ?[—] Selve det faktum at det er snakk om en budsjettbehandling oppfyller ikke disse vilkårene, det må altså foreligge en spesiell situasjon ved det anliggende års budsjett/økonomiplan for at lukking lovlig kan vedtas.?

Det er ikke framkommet noen opplysninger i saken, verken fra kommunen eller på annet vis, som tyder på at det forelå tungtveiende offentlige interesser som tilsa at det var adgang til å behandle deler av budsjettmøtet for lukkede dører. Fylkesmannen må derfor legge til grunn at slike tungtveiende offentlige interesser faktisk heller ikke var tilstede.

Konklusjonen må etter dette bli at formannskapet ikke hadde lovlig adgang til å lukke dørene under deler av budsjettmøtet, fordi lovens vilkår for å behandle saken for lukkede dører ikke var oppfylt. Beslutningen om å utelukke bl.a. pressen fra deler av forhandlingene var med andre ord i strid med loven.

Kommuneloven § 31 er en saksbehandlingsregel. Å lukke dørene i et møte i strid med denne bestemmelsen må derfor anses som en saksbehandlingsfeil, i dette tilfellet en feil ved behandlingen av budsjettet for 2004. Farsunds Avis har imidlertid ikke stilt spørsmålstegn ved gyldigheten av selve budsjettvedtaket. Fylkesmannen finner det da ikke nødvendig å gå nærmere inn på om saksbehandlingsfeilen kan ha virket inn på budsjettvedtaket.

Fylkesmannen forutsetter at kommunen i framtidige saker avholder møter i folkevalgte organer i samsvar med reglene i kommuneloven § 31. For ordens skyld minner vi om at vedtak om å lukke dørene i en konkret sak skal treffes av det folkevalgte organet som sådant med alminnelig flertall, jf. kommuneloven § 35 nr. 1. Debatten om dørene skal lukkes skal foregå for lukkede dører hvis møtelederen krever det eller organet vedtar det. Selve voteringen over spørsmålet om lukking må imidlertid skje for åpne dører, jf. Kommunalrett s. 289.

Vedtak:

Avgjørelsen om å utelukke offentligheten fra deler av budsjettmøtet 18. november 2003 er i strid med kommuneloven § 31. Fylkesmannen opphever derfor avgjørelsen, jf. kommuneloven § 59 nr. 4 siste ledd.

Etter fullmakt

Elin Saltrøe	Geir Daasvatn
ass. avdelingsdirektør	førstekonsulent

Kopi til:
Farsunds Avis	Postboks 23	4551	FARSUND
Sivilombudsmannen	Postboks 3 Sentrum	0101	OSLO