Unntatt som internt dokument § 15 (1)

KLAGE PÅ AVSLAG OM DOKUMENTINNSYN / KRAV OM UTVIDET BEGRUNNELSE ETTER §31 (2)

Avslag dato:

Sak/dokument:

Kravet er avslått med henvisning til offentleglova § 15 (1), mao. det er innhentet til bruk for den interne saksbehandlingen.

Vi stiller for det første spørsmål ved om det er hjemmel for å bruke § 15. Unntaket krever at det er innhentet enten fra et underordnet organ (1.pkt), eller fra et annet departement (2 pkt).

1. «Underordnet organ»:

Hva som er underordnet organ er utdypet i Justisdepartementets veileder til offentlighetsloven G 2009-419, punkt 7.3.2.2, se følgende utdrag: «Om eit organ er underordna eit anna vil fyrst og fremst avhenge av om det eine organet har omgjerings- og instruksjonsrett overfor det andre organet. Etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil dessutan eit organ vere å rekne som overordna eit anna dersom det kan påleggje det andre organet arbeidsoppgåver på det aktuelle saksområdet. Ordinære direktorat vil til dømes vere underlagde eit departement, og politidistrikta er underlagde Politidirektoratet. Fylkesmennene vil på dei ulike fagområda dei handterer vere underlagde vedkomande fagdepartement, medan dei administrativt sett er underlagde Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Også andre organ kan ha forskjellige overordna organ frå sak til sak. Døme på det er Servicesenteret for departementa (DSS) og Statsbygg. Desse organa vil vere å rekne som underordna det departementet eller organet det utfører oppgåver for i den enkelte sak.»

Klart utenfor faller selvstendige rettssubjekt, som kommunale/fylkeskommunale eller statlige selskaper, og korrespondanse mellom mor og datterselskap. Kommuner og fylkeskommuner kan heller aldri regnes som underordnet i forhold til statlige organ. Det samme gjelder dokument som blir innhentet fra sideordnet organ, fra overordnet organ til bruk i et underordnet, fra partane i en sak, eller fra andre private.
Vi ber om en  ny vurdering av om organet som har sendt dokumentet, er underordnet.

2. «Utarbeidet»: 

Videre må dokumentet må være utarbeidet av det underordnede organet. Ren videresending av et dokument utarbeidet av et annet organ faller dermed utenfor, selv om det vs. fra et underordnet organ, jf. punkt 7.3.2.3 i veilederen.

3.  Formålet med innhentingen  – til  bruk for saksforberedelsen til det overordnede organet:

Her skriver JD bla følgende i sin veileder, punkt 7.3.2.4:
«Dette inneber at sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak i det overordna organet. Dokument som blir sende motsett veg, det vil seie frå overordna organ til bruk i det underordna organet si førebuing av ei sak, kan ikkje haldast utanom innsyn etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum.  Dokument i avslutta saker som blir oversende til eit overordna organ til orientering, knyter seg ikkje til det overordna organet si førebuing av ei sak og vil difor falle utanfor unntaket.»

4. Dokumentet må være innhentet av det overordnede organet.

I dette ligger et krav om at dokumentet er sendt inn på oppfordring eller bestilling fra det overordnede organet. Dette omfatter også stående instrukser om å sende inn dokument til bruk for interne saksbehandling. Se mer om grensedragningen i kap. 7.3.2.5 i JDs veileder. Klart utenfor faller dokumenter som det underordnede organet sender ut på eget initiativ. Videre avgrenses det mot følgende tilfeller i JDs rettleiar, punkt 7.3.2.5: «Dokument som blir sende frå underordna til overordna organ åleine av di det underordna organet har lovbestemt eller anna plikt til å kome med fråsegner i bestemte sakstypar, vil såleis ikkje vere omfatta av dette unntaket. Vilkåret om at dokumentet må vere innhenta inneber også at det ikkje vil vere høve til å gjere unntak for dokument frå eit underordna organ som set i gang ei sakshandsaming hos det overordna organet. Vidare vil det normalt ikkje vere høve til å gjere unntak der underordna organ av eige tiltak oversender dokument med opplysningar og vurderingar som det går ut frå kan vere nyttige for ei sak som er under handsaming i det overordna organet. For oversendingar som ikkje gjeld ei konkret sak i det overordna organet, kan det gjennomgåande leggjast til grunn at det ikkje vil vere unntakshøve.»

5. «Internt dokument»

Kravet om at dokumentet må være «internt» betyr at hvis dokumentet er sendt til utenforstående, kan det ikke lenger unntas som dokumenter til intern saksbehandling. Se mer om dette i punkt. 7.3.2.5, jf. 7.2.5 i JDs veileder til offentlighetsloven.

6.  «Nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.»

Loven oppstiller videre et skadekrav som forutsetning for unntak. Om dette skriver JD bla, i punkt 7.3.2.7:
«Det er ikkje tilstrekkeleg for å gjere unntak etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum at dei ovanfor omtala vilkåra er oppfylde. I tillegg krevst det at unntak er naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Dette er eit nytt unntaksvilkår, som innsnevrar unntakshøvet for dokument innhenta frå underordna organ vesentleg i høve til offentlegheitslova 1970. Føremålet med dette vilkåret er å sikre at det ikkje skal vere unntakshøve for dokument som blir innhenta frå underordna organ åleine fordi dokumentet er til bruk for den interne saksførebuinga hos overordna organ, men at det berre skal kunne gjerast unntak for slike dokument i situasjonar der det er eit reelt og sakleg behov for unntak ut frå omsynet til den interne saksførebuinga. Eit slik behov for unntak vil fyrst og fremst gjere seg gjeldande der det underordna organet gir fortrulege råd og vurderingar om kva for standpunkt eit overordna organ bør ta i ei sak.»

Det skal altså mye til før man kan unnta dokumenter etter denne bestemmelsen. Videre fastslår Justisdepartementet at «Dokument som berre inneheld generelle premissar som skal inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, til dømes generelle utgreiingar av faktiske tilhøve eller av gjeldande rettstilstand, vil det som hovudregel heller ikkje vere høve til å gjere unntak for. Dokument som har eit slikt innhald vil det som regel ikkje kunne gjerast unntak for, sjølv når det ligg føre eit tett samarbeid mellom organa, eller når eit underordna organ tek del i saksførebuinga til eit departement i saker som skal fremjast for Stortinget mv.»

Sivilombudsmannen fastlår følgende om skadekravet i sak 2016/1004 (våre uthevinger):
«Dokumentene lister opp ulike prosjekter knyttet til Forsvarets EDA-behov med tilhørende kostnadsestimater. Det er ikke klart for ombudsmannen om oversikten over prosjektene er uttrykk for Forsvarsbyggs vurdering av behovet ved den nye kampflybasen. I så tilfelle ville det vært nærliggende å anse oversikten som et råd som kan unntas etter bestemmelsen. Etter departementets merinnsynsvurdering er det imidlertid i hovedsak kostnadstallene som er unntatt fra innsyn. Et kostnadsestimat vil generelt ikke ha preg av frimodighet eller politiske vurderinger, men som oftest være et resultat av en faglig avveining basert på faktiske omstendigheter. Kostnadstallene, slik de fremstår for ombudsmannen, har karakter av å være generelle premisser i en større prosess, uten at Forsvarsbygg bidrar med konkrete råd til departementet om hvordan det bør stille seg i saken.  Selv om det i utgangspunktet foreligger et tett samarbeid mellom departementet og Forsvarsbygg, er det derfor ikke opplagt hvordan innsyn i dokumentet kan påvirke Forsvarsbyggs vilje til å gi tilsvarende opplysninger i fremtidige prosesser av samme karakter. De samme momentene som er relevante for nødvendighetsvurderingen etter § 15 i denne saken, vil for øvrig også gjøre seg gjeldende i meroffentlighetsvurderingen som skal gjøres etter offentleglova § 11. Ombudsmannen har etter dette kommet til at departementets begrunnelse etterlater tvil om dokumentene kan unntas fra innsyn etter offentleglova § 15.»

Vi viser også til sak 2010/2832, der ombudsmannen uttaler:
«I en rekke tidligere uttalelser, jf. for eksempel somb-2008-6, har jeg lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket for dokumenter av hensyn til interne beslutningsprosesser i den någjeldende og tidligere offentlighetslov er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen. Behovet for hemmelighold vil variere fra sak til sak, og vurderingen av om unntak er nødvendig må derfor gjøres konkret og individuelt ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet. For at nødvendighetsvilkåret etter offentlighetsloven § 15 første ledd skal være oppfylt, må innsyn i brevet fra Statsbygg til Kulturdepartementet føre til at Statsbygg vil vegre seg for å gi samme type opplysninger til Kulturdepartementet i en senere beslutningsprosess av samme karakter, jf. somb-2010-20. Departementet har understreket behovet for fortrolighet i dialogen med Statsbygg i forbindelse med forprosjektet. [Departementet har også] pekt på at offentliggjøring vil skade fremtidige avgjørelsesprosesser bl.a. fordi råd og vurderinger fra Statsbygg vil tilpasses offentliggjøring, gi et uriktig bilde av den dialogen som foreligger og kunne føre til mindre skriftlighet i fremtidige byggeprosesser. Det er ikke umiddelbart innlysende at dette er riktig, og det er ikke forklart hvorfor en offentliggjøring av brevet vil kunne gjøre Statsbygg mer tilbakeholden i sine råd og vurderinger. Det er snarere grunn til å anta at tilliten til Statsbyggs vurdering vil styrkes dersom de er basert på en forutsetning om at de vil være gjenstand for offentlighet og rett til innsyn. Etter mitt syn synes Statsbyggs brev i hovedsak å inneholde råd og vurderinger i faktiske og faglige spørsmål, det har ikke vesentlig preg av frimodighet eller politiske vurderinger, og det er således uklart for meg hvordan en offentliggjøring vil kunne være skadelig for departementet. Det er heller ikke opplysninger i saken som tilsier at det foreligger et særlig tett samarbeid mellom Statsbygg og departementet. Jeg kan ikke se at Kulturdepartementet har vist til konkrete forhold ved Statsbyggs brev [det aktuelle brevet] som gjør det nødvendig å unnta dokumentet offentlighet av hensyn til forsvarlig interne avgjørelsesprosesser i departementet. På denne bakgrunn bes departementet behandle spørsmålet om adgangen til å unnta brevet fra innsyn på nytt. Det presiseres at jeg med dette ikke har tatt stilling til om det er adgang til å unnta brevet fra innsyn, og jeg ber om å bli holdt orientert om departementets nye vurdering. Etter en fornyet vurdering fant Kulturdepartementet at det kunne gis innsyn i det aktuelle brevet fra Statsbygg.»

Endelig viser vi til sak 2015/487 :
«Som nevnt over kan ombudsmannen ikke se at det aktuelle dokumentet inneholder Skattedirektoratets råd eller vurderinger, men hvordan direktoratet håndterer aktuelle innnsynsbegjæringer. Hensikten med offentleglova er blant annet å styrke rettssikkerheten til den enkelte og sikre tilliten til det offentlige. Sett i lys av ovennevnte og den informasjonen Kommunal Rapport allerede har fått om denne prosessen, kan ombudsmannen vanskelig se at offentliggjøring av dokumentet vil føre til at direktoratet vil bli mer «tilbakehaldne med å gi frimodige råd og vurderingar» som potensielt vil kunne skade departementets fremtidige beslutningsprosesser. Ombudsmannen stiller derfor spørsmål om det er «nødvendig» å unnta det aktuelle dokumentet fra offentlighet.»

Merinnsyn:
Vi minner også om plikten til å vurdere merinnsyn etter § 11. Selv om dokumentet kan unntas som internt, skal dere likevel gjøre en avveining mellom behovet for innsyn opp mot behovet for å verne den interne saksbehandlingen. Her ligger det en klar føring om mest mulig meroffentlighet fra lovgivers side, ettersom de hevet terskelen sammenlignet med den gamle loven.

Slik vi ser det inneholder dokumentet opplysninger av så stor offentlig interesse, at hensynet til innsyn må veie tyngre enn behovet for hemmelighold. Minner også om at ett av formålene bak offentlighetsprinsippet og offentleglova nettopp er å få innsyn på et tidlig tidspunkt før beslutninger fattes, både for å øke forståelsen og for å kunne delta i samfunnsdebatten på et opplyst grunnlag. Interne dokumenter kan inneholde viktige opplysninger for dette formålet.

Dersom avslaget opprettholdes, ber vi om at vår klage oversendes klageinstans uten ugrunna opphold med kopi til oss, jf. § 32(3). Hvis klageinstans er Kongen i statsråd, ber vi i første omgang kun om en ny vurdering med utvidet begrunnelse etter offl. § 31(2).  Dette for å ha muligheten til å vurdere om vi heller vil bringe saken inn til Sivilombudmsmannen.

Med hilsen