Hemmelig sluttavtale
KLAGE OVER AVSLAG PÅ INNSYN
Avslag datert:
Gjelder sak:
Avslaget er hjemlet i offl. § 23(1). Bestemmelsen stiller strenge krav til når opplysninger kan unntas fra offentlighet.
For det første gjelder unntaket kun for opplysninger og ikke hele dokumenter, dette følger direkte av ordlyden. For det andre kreves det at unntak er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av økonomi, lønns- eller personalforvaltningen til organet.
Justisdepartementet har avgitt en egen uttalelse om innsyn i utrenrettslige forliksavtaler, og uttaler blant annet følgende:
Opplysninger i en slik avtale om økonomiske forpliktelser for partene, herunder om betaling av økonomisk kompensasjon, er ikke i seg selv å anse som ”personlige forhold” i forvaltningslovens forstand, og således heller ikke underlagt taushetsplikt etter samme lov § 13 første ledd nr. 1.
Videre understreker Justisdepartementet at hvis denne type avtaler inneholder opplysninger som skal unntas offentlighet, må dette hjemles i en egen lovhjemme. § 23(1) gir altså ingen generell hjemmel for å unnta en utrenrettslig avtale. Uttalelsen må kunne få relevant for alle type utrenrettslige avtaler, ikke bare forliksavtaler. Justisdepartementetet understreker også det som følger av flere avgjørelser, nemlig at en avtale ikke kan begrensen retten til innsyn etter offentleglova:
Et forvaltningsorgan kan ikke begrense innsynsretten etter offentleglova gjennom avtale. Unntak fra innsynsretten må ha grunnlag i lov eller regler gitt i medhold av lov. Eventuelle avtaler om fortrolighet som ikke har grunnlag i lov, vil således ikke påvirke retten til innsyn.
I sak 2009/1655 opphevet Fylkesmannen i Troms avslag på krav om innsyn i forliksavtale i Balsfjord kommune med henvisning til at kommunen ikke hadde hjemmel til å unnta avtalen. Kommunen argumenterte blant annet med at en av forutsetningene i det inngåtte forliket var at avtalen skulle unntas offentlighet og en offentliggjøring i etterkant vil være et brudd på denne tilliten. Videre mente kommunen de generelt måtte ha mulighet til å inngå denne type avtaler om hemmelighold fordi det ofte vil være en forutsetning for å komme til enighet (inngå forlik). Fylkesmmannen avviser at det finnes hjemmel for å inngå denne type avtaler på tvers av innsynsretten, selv om det kan føre til at det blir vanskeligere å inngå forlik. Videre siterer Fylkesmannen fra uttalelsen over fra Lovavdelingen i Justisdep:
«Avslutningsvis nevner vi at utenrettslige forlik med det offentlige i prinsippet dreier seg om både disponeringen av offentlige midler og om grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål for den enkelte. Dette er blant de sentrale elementene som ligger tl grunn for utgangspunktet om allmennhetens rett til dokumentinnsyn».
I sak 2008/937 fastlår Fylkesmannen i Oppland at Sel kommune ikke hadde hjemmel til å unnta forliksavtalen mellom kommunen og en prosjektleder. Også i denne saken inneholdt avtalen en klausul om taushet:
«At det i avtalen mellom Sel kommune og Svaet er inntatt at partene er enige om å bevare taushet om avtalens innhold, kan ikke medføre at reglene i offentlighetsloven blir satt til side. Dersom det i strid med offentlighetsloven er avgitt et taushetsløfte, vil dokumentet måtte offentliggjøres selv om det er i strid med partenes avtale. Fylkesmannen viser til uttaleleser om dette i en sak hos Sivilombudsmannen, inntatt i årsmeldingen for 1996 s. 77 (sak 96/623).»
I den samme saken fastslår Fylkesmannen at sluttkompensasjon, i liket med lønnsnivået for offentlig ansatte, ikke kan regnes som taushetsbelagt informasjon:
Fylkesmannens vurdering er at avtalen heller ikke inneholder opplysninger om ”noens personlige forhold”, jf. taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det er sikker rett at lønnsnivået for offentlig ansatte ikke er å regne som ”personlige forhold”, og det samme må antas å gjelde for en sluttkompensasjon
Saken fra Sel kommune tok også opp spøsmålet om å det var grunnlag for å unnta en sluttavtale fordi det var nødvendig av hensyn til en forsvarlig personal- og lønnsforvaltning etter daværende § 6 (1) nr. 2 bokstava (tilsvarer dagens § 23(1)) ut i fra et resonnement om at den som «arbeidsgiver over tid vil ha noen saker der inngåelse av sluttavtale er et virkemiddel for å kunne avslutte et arbeidsforhold på, en for begge parter, tjenlig måte. Det blir pekt på at konfidensialitet ofte er en forutsetning for å kunne oppnå enighet». Fylkesmannen avviser at dette kan tillegges avgjørende vekt, og uttaler blant annet:
Skulle kommunens synspunkt blitt lagt til grunn, ville alle avtaler som gjelder avslutning av arbeidsforhold i det offentlige vært unntatt, noe som ikke kan sies å være i samsvar med intensjonen i offentlighetsloven, jf. sitatet fra veilederen. I foreliggende sak er arbeidsforholdet opphørt. Behovet for unntak ville ha vært et annet dersom det dreide seg om en pågående konflikt eller i en sak hvor konflikten var løst og ansettelsesforholdet løp videre. Kommunen vil etter omstendighetene fortsatt kunne unnta slike saker fra offentligheten. Loven krever imidlertid at det må sannsynliggjøres at offentliggjøring vil føre til en eller annen form for skade, noe som ikke er gjort i denne saken.
Sivilombudsmannen tar stilling til det samme i sak 96/623, i en sak som gjaldt en fratredelsessak for en rådman. Ombudsmannen flegger her stor vekt på betydningen av innsyn i denne type avtaler:
Jeg kan heller ikke se at det er påvist noen grunn til at en offentliggjøring skulle svekke kommunens fremtidige forhandlingsposisjon. I tilknytning til dette nevner jeg også almenhetens behov for innsyn og kontroll med den offentlige forvaltning og disponering av offentlige midler m.v. på samfunnets vegne, som offentlighetsprinsippet i loven er et utslag av. Det knytter seg klare betenkeligheter til å hemmeligholde selve eksistensen av slike avtaler for kommunens innbyggere etter at forhandlingene er sluttført og avtalen gjennomført.”
På bakgrunn av ovenstående ber vi om en ny vurdering av vårt innsynskrav. Fastholdes avslaget ber vi om at saken oversendes klageinstans uten ugrunnet opphold, med kopi til oss. Hvis klageinstans er Kongen i statsråd vil vi gjerne bli kontaktet før klagen oversendes, slik at vi har mulighet itl å ta saken videre til Sivilombudsmannen i stedet.
Sivilombudsmannen Andebu kommune