Mangelfull forskrift om eierskap bør stoppes

Register over reelle rettighetshavere skulle bli et viktig redskap for å avdekke og bekjempe økonomisk kriminalitet. Men en forskrift, som kan gjøre registeret ubrukelig, er nylig fastsatt av regjeringen. Den bør stoppes, mener Norsk Økrimforening og Pressens offentlighetsutvalg.

Regjeringen fastsatte mandag 21. juni Forskrift til lov 1. mars 2019 nr. 2 om register over reelle rettighetshavere. Etter planen skal forskriftens kapittel 1 og 2 tre i kraft 1. november 2021, mens de øvrige delene av den trer i kraft når Finansdepartementet bestemmer. På helt sentrale punkter avviker forskriften fra Stortingets vedtak og Innstilling 143 L (2018-2019).

Pressens offentlighetsutvalg og Norsk Økrimforening mener den vedtatte forskriften har vesentlige mangler, at registeret står i fare for å bli ubrukelig og at det er alvorlig at Stortingets vedtak på sentrale punkter er ignorert. Vi ber derfor om at forskriften i nåværende form ikke trer i kraft.

FAKTA og KOMMENTARER:
Lov om register over reelle rettighetshavere med forskrifter har vært under behandling siden 2015. Stortingets innstilling 143 L forelå 31. januar 2019. Her var det forutsatt at flere elementer ville få sin avklaring gjennom forskrift. Det var denne regjeringen fastsatte 21. juni.

Flere avvik bryter med intensjonen til registeret, som er å samle informasjon ett sted og gjøre det tilgjengelig for allmennheten, presse og kontrollmyndigheter. Vi mener forskriften svekker registerets funksjon og relevans på lengre sikt, og dermed ikke møter Stortingets uttrykkelige forventninger.

I innstillingen var finanskomiteens merknader helt tydelige på de punktene der det er store avvik, noe som fremgår av utdragene under. Det legges blant annet opp til at vesentlig informasjon, som er tilgjengelig i registre i andre EØS-land, ikke er omfattet av rapporteringsplikten. I praksis betyr det at den som ønsker å kartlegge et objekt, må jakte opplysninger i en rekke ulike land. Dette vil gjelde både ferske og historiske data og vil by på utfordringer for kontrollinstanser, allmennheten og pressen.

Her er noen sentrale punkter hvor forskriften avviker fra Stortingets innstilling:

1: Stortinget har sagt at historiske data – og – rådata skal sikres:
Finanskomiteen skrev på side 3, 1. spalte, 2. avsnitt:
«Komiteen mener dette er positivt, og viser til at dette er en oppfølging av Innst. 298 S (2014–2015), hvor det ligger en forutsetning om at allmennheten til enhver tid skal kunne ha innsyn i et slikt register over endelige, reelle eiere. Komiteen peker på at det i § 11 i proposisjonens lovforslag foreslås at tilgangen til registrerte opplysninger kan reguleres i forskrift. Komiteen vil understreke viktigheten av at allmennheten til enhver tid skal kunne ha innsyn i registeret over reelle eiere og tilgang til lagrede historiske data og rådata.»
I Finansdepartementets forskrift, §3-9 heter det:
“(1) Det skal være tilgang til registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere i registeret i minst ti år etter at opplysningen ble endret. Det samme gjelder etter at den registreringspliktige har opphørt. Når opplysninger er innhentet fra andre registre, jf. § 3‑2, og historiske opplysninger er tilgjengelige fra slikt register i minst like lang tid som etter forskriften her, er det ikke nødvendig at samme historiske opplysninger lagres og tilgjengeliggjøres i registeret over reelle rettighetshavere.”

Vår kommentar:
Vi mener det her legges det opp til et uthulet regelverk. Registeret skal altså ikke inneholde informasjon som finnes i registre andre steder, enten i Norge eller utlandet. På denne måten vil registeret ikke gi en helhetlig fremstilling over reelle eiere, og i praksis vil da registerets informasjon om selskaper og eiendommer være utdatert etter kort tid, fordi det ikke inneholder denne type informasjon. Videre vil registereier neppe ha ressurser til å kontrollere opplysninger og/eller tilgjengelighet i utenlandske registre. Spørsmålene som må
stilles er om denne informasjonen faktisk er registrert i annet register og om den registrerte informasjonen i dette andre registeret er korrekt. I beste fall gir denne bestemmelsen et helt fragmentert register og i verste fall et ubrukelig register. For øvrig står det ingenting om å sikre tilgang på rådata i forskriften, noe som er avgjørende for å gjøre grundige undersøkelser med utgangspunkt i registeret.

2: Stortinget ville inkludere børsnoterte selskaper i registeret:
Finanskomiteen skrev i innstillingen:
«Komiteen merker seg at regjeringen vil presisere virkeområdet nærmere i forskrift. Komiteen vil understreke at loven må gjelde uavhengig av selskapsform og hvordan selskapene eies, og den må omfatte børsnoterte selskaper.»
I forskriften heter det i § 4-1:
«Registreringspliktige som har eierandeler opptatt til handel på regulert marked i EØS-stat eller annen stat med tilsvarende internasjonale standarder som sikrer tilstrekkelig innsyn i opplysninger om eierforhold, er unntatt §§ 2‑1 og 3‑4. Disse registreringspliktige skal i stedet registrere opplysninger om navn, hjemland og internettadresse til det regulerte markedet eller handelsplassen med tilsvarende informasjonsplikt der informasjon om det registreringspliktiges eierforhold er tilgjengelig.»

Vår kommentar:
Forskriften overlater registreringsplikten i disse tilfellene til registre i andre jurisdiksjoner, noe som gjør grundige undersøkelser for å avdekke økonomisk kriminalitet og andre forhold unødig komplisert. I dataalderen er det ikke unødig krevende om samme informasjon er registrert flere steder, når dette gjøres for å sikre transparens. Det er helt sentralt at eierinformasjon kan hentes på ett og samme sted. Registeret blir ellers ikke det redskapet Stortinget har forutsatt, verken for undersøkende journalistikk, etterforskning eller kontroll.

3: Stortinget vedtok at alle selskapsformer registreres i det norske registeret, jf innstillingen side 3:
“Komiteen vil understreke at loven må gjelde uavhengig av selskapsform og hvordan selskapene eies, og den må omfatte børsnoterte selskaper.”

I forskriftens paragraf § 3-6 heter det:
“Registrering av opplysninger om norskregistrerte utenlandske foretak (NUF-er). Dersom et norskregistrert utenlandsk foretak har opplysninger om reelle rettighetshavere registrert i et register i utlandet, kan foretaket unnlate å registrere opplysninger om reelle rettighetshavere etter §§ 3-4 eller 3-5. Foretaket skal registrere navn og internettadresse til registeret der reelle rettighetshavere er registrert. Unntaket her gjelder bare dersom det utenlandske foretaket er underlagt plikt til å registrere opplysninger om reelle rettighetshavere i en annen EØS-stat.”

Vår kommentar:
Stortinget har ikke gitt noen unntak i sine merknader. Likevel legger regjeringen, gjennom forskriften, opp til at det lages en sveitserost, der man kan unngå å registrere seg i det norske registeret, om man registrerer seg i register i en annen stat. Som vist ovenfor vil denne muligheten for omgåelse kraftig svekke verdien av registeret. Det er i praksis umulig for Brønnøysundregistrene å kontrollere at registrering overholdes og om andre registre er mindre åpne enn det norske.

4: Stortinget indikerer klart et ønske om lavere terskel enn 25 prosent eierskap:
Finanskomiteen skrev, blant annet, i innstillingen på side 3, 1. spalte, siste avsnitt:

«Komiteen merker seg at Prop. 109 L (2017–2018) ikke gir en egen begrunnelse for dette valget av terskelverdi. Kriteriene foreslått i Prop. 109 L (2017–2018) for å identifisere reell rettighetshaver, vil oppfylle minstekravene som ligger i EU-direktivet.

Direktivet åpner imidlertid eksplisitt for at medlemsland kan velge en lavere terskel i sin definisjon av reell rettighetshaver. I FATFs anbefalinger er det ikke direkte foreslått en terskel, men i en fotnote til anbefalingene om et register over reelle rettighetshavere står det at et slikt register kan operere med en terskel, og 25 pst. er gitt som et eksempel i en parentes i denne fotnoten.

Komiteen viser til at erfaringene fra registeret i Storbritannia viser at nærmere ett av ti selskaper (8,7 pst.) ikke lister én eneste reell rettighetshaver i 2017, fordi ingen av eierne hadde en eierskaps- eller stemmerettsandel på mer enn 25 pst. Det kan tyde på at det i realiteten er terskelverdien for eierskap som benyttes av de registreringspliktige for å identifisere reelle rettighetshavere, og ikke de andre kriteriene som listes opp i loven. Komiteen mener det er viktig at dette ikke blir tilfelle for et norsk register. Komiteen viser til at for de fleste norske virksomheter er de formelle eierne også de reelle rettighetshaverne, og for virksomheter utenfor børs vil eierskapsskifter være sjeldne og da rapporteringsbyrden lav. Oslo Børs opererer i dag med en flaggingsplikt på 5 pst., og dette er også terskelen det amerikanske finanstilsynet opererer med i sitt EDGAR-register.»

I forskriften §2-1 heter det:
«(1) Når registreringspliktige skal identifisere reelle rettighetshavere, jf. lov om register over reelle rettighetshavere § 4 første ledd, skal de innhente og oppbevare opplysninger om fysiske personer som oppfyller ett eller flere av de følgende kriteriene: Direkte eller indirekte eier mer enn 25 prosent av eierandelene i den registreringspliktige.»

Vår kommentar:
Stortinget ba regjeringen “sikre at Norges terskelverdi er i tråd med Norge som et foregangsland for åpenhet, og så lav som mulig. Dette kan vi ikke se er sikret gjennom forskriften. I tillegg legger forskriften opp til
eierintervaller som gjør det enda mer uklart hva de reelle eierne har kontroll over. Det heter at «Eierskap og stemmerettigheter registreres i intervallene 25,01-49,99 prosent, 50-74,99 prosent og 75-100 prosent. Der en persons eierskap og stemmerettigheter (er) identisk, er det ikke nødvendig å registrere begge grunnlagene.»
Dette gjør opplysninger fra registeret mindre egnet til å gjengi offentlig, fordi man ikke faktisk vet hva personen eller enheten kontrollerer. Det sier seg selv at følgende presisjonsnivå verken er tilfredsstillende for kontrollinstanser eller medier: «Forretningsmannen Mons Monsen kontrollerer fra 25,01 til 49,99 prosent av selskapet SvartMaling.no.»

AVSLUTTENDE KOMMENTAR:
Vi er overrasket og skuffet over at regjeringen har vedtatt en forskrift som verken følger opp Stortingets vedtak eller intensjoner på sentrale punkter. Vi støtter loven, men understreker så sterkt vi kan at forskriftene ikke må svekke, men støtte opp om å gjøre loven til et verdifullt redskap for kontrollerende myndigheter og undersøkende journalister.

Hvem vi er:
Pressens offentlighetsutvalg skal arbeide for å styrke offentlighetsprinsippet og tilgangen
til informasjon i samfunnet, og derigjennom verne om ytrings- og pressefriheten. Utvalget
oppnevnes av Norsk Presseforbund, består av 14 journalister, redaktører og andre tilknyttet
pressens organisasjoner.

Norsk Økrimforening (tidligere Norsk Øko-Forum) organiserer nærmere 1 000 medlemmer som i sine yrker arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a.
skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter
innen bank og forsikring. Våre medlemmer arbeider hver eneste dag med å etterforske
mistanker om økonomisk kriminalitet, og har praktiske utfordringer med å skaffe god
informasjon om reelt eierskap.

Norsk Økrimforening, Inger A.E.Coll (leder), tlf 91548989

Pressens Offentlighetsutvalg, Tron Strand (leder), tlf 91328863