Re: Grunnloven mot offentlighetslov

Kjernen i vedtaksbegrepet er «avgjørelse», som innebærer en rettslig, faktisk, eller forvaltningsskjønnsmessig vurdering av et gitt forhold. I tillegg må avgjørelsen være bestemmende for rettigheter og plikter for en eller flere konkrete personer (eller personenes «rettsstilling»). Det er altså en normerende avgjørelse som søker å fastslå hvilke rettigheter du har ovenfor forvaltningsorganet. Om avgjørelsen inneholder elementer av forvaltningsskjønn er ikke av betydning, dette har svært mange lover (barnetrygd- og kontantstøttelovgivningen er f.eks. strengt lovbundet). Mangler forvaltningen materiell kompetanse til å fatte et vedtak med det innhold vedtaket fikk er det en innholdsmangel som gjør vedtaket ugyldig. Det er fortsatt forvaltningsorganet som er (personlig) kompetent instans til å avgjøre kravet, noe som offentleglova indirekte gir anvisning på i § 31, det er organet som skal avgjøre om kravet er berettiget etter gjeldende rett.

Et forvaltningsorgan som ikke behandler henvendelser vil ikke opptre i samsvar med lovgivningen (og bryte en rekke ulovfestede krav til god forvaltningsskikk). Jeg ser ikke helt hvordan du får det til å bli «lovlig nekte innsyn», hvis man må bryte lovbestemmelser for å få det til.

Hadde personen som våren 2011 krevde innsyn krav på innsyn? Etter den lovgivningen som gjaldt da kravet ble avgjort så hadde han det. Kan den tas vekk? Vel, hva om Stortinget bestemmer seg for å oppheve offentleglova i sin helhet fra 1.4.2012? Vurderingstemaet er da, som dommer Schei formulerte det i Borthen-saken at Grunnloven § 97 «må anses for å rette seg mot særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning».

At du har investert 100k i et dokumentinnsyn, og at lovendringen konkret og individuelt vil slå sterkt urimelig ut for deg er ikke avgjørende (så sier i alle fall Bugge med henvisning til Knoph, i JV-1999-65 s. 74-75, men uten noen henvisninger til rettspraksis eller lignende). Det avgjørende synes å være om utfallet av ny lovgivning rammer en gruppe spesielt hardt.

Samme forfatter mener også at rettigheter som følger direkte av lov har Stortinget vid adgang til å endre – herunder innskrenke. Forfatteren viser til førstevoterendes uttalelser i Rt. 1981 s. 278, der førstevoterende uttaler «Det er her tale om en rett som følger av lov, og rettens nærmere innhold må kunne reguleres slik Stortinget måtte finne det rimelig i utviklingens medfør». Altså er skranken høy før det skal konstateres «særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning». Den skranken er vi i dette tilfellet ikke kommet over, etter min mening. Jeg forutsetter imidlertid, i motsetning til deg, at det ikke her er snakk om egentlig tilbakevirkning. Dette utledes ganske direkte av forskjellen i vårt syn på hva som utgjør et vedtak og hvilken betydning kravet i seg selv skal tillegges, så jeg går ikke nærmere inn på det.

Ad #2:

Hvordan innsyn gis fastsettes av forvaltningsorganet «ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling» (offl § 30 første ledd første punktum), med det forbehold at man alltid har rett til kopi (første ledd annet punktum). Her er avgjørelsen overlatt det «frie» forvaltningsskjønn, det tilkommer forvaltningen (som en del av avgjørelsen av den materielle innsynsretten) å avgjøre hva avgjørelsen skal gå ut på. I den grad det er snakk om original eller kopi av lønnsslipp i disse dager når lønnsslipper hovedsakelig er elektroniske dokumenter så vil jo originalen normalt være tilsendt tjenestemannen og være i hans personlige eie, mens organet vil ha en kopi. Innsyn vil jo da i praksis være å få en kopi av denne kopien. For elektroniske lønnsslipper/elektronisk lagrede dokumenter blir det tilsvarende med en utskrift. Rettskrav på utlån av originaldokumenter kan ikke hjemles i offentleglova, jfr. JDs rettleiar pkt 9.4.3. Det samme må gjelde for rettskrav på å få inspisere de originale dokumentene, det være seg i organets elektroniske arkiver eller de originale papirarkivene.

«Der hvor intet er, har selv keiseren tapt sin rett.» Et dokument som ikke lenger finnes er det vanskelig å gjennomføre en innsynsbeslutning for, for å si det mildt. La oss si du ber om innsyn fredag 10. januar i en lønnsslipp fra januar året før. Etter forvaltningsorganets kassasjonsreglement godkjent av Riksarkivaren kasseres dette 12. januar ved en automatisk batchjobb. Innsynskravet ditt blir ikke behandlet før mandag 13. januar, og det blir avslått under henvisning til at dokumentet er slettet. Dokumentet er faktisk slettet, slettingen var lovlig, og innsynsbegjæringen din er behandlet innen én virkedag. Her begynner det å bli moro — organet har fulgt reglene for arkivering og kassasjon av egenforvaltning, og som følge av dette satt seg i en posisjon der det fysisk ikke *kan* etterkomme ditt innsynskrav om innsyn i det konkrete dokumentet.

Har du fortsatt et materielt krav på innsyn? Ser man offentleglova snevert etter sitt eget innhold har loven ingen regler om at innsynsretten din opphører ved noe tidspunkt. En slik forståelse vil imidlertid medføre at store deler av kassasjonsregelverket helt uten videre må settes ut av kraft, fordi en rekke dokumenter vil måtte oppbevares i tilfelle innsynskrav. All den tid kassasjonsregelverket og offentleglova har levd side om side i ganske mange tiår kan jeg ikke se for meg at dette er lovgivers tilsiktede rettstilstand. Men lønnsslippen som dokument eksisterer ikke, og dens manglende eksistens er et resultat av lovlige handlinger etter arkivlovgivningen og forskrifter. Spørsmålet er ikke drøftet i noen forarbeider, Lovavdelingen er bemerkelsesverdig stille om det, og jeg ser ingen uttalelser fra Sivilombudsmannen heller. Jeg vil anta at en naturlig forståelse av offentleglova og arkivlovgivningen sett i sammenheng tilsier at der dokumentet er lovlig slettet er også innsynsretten *i det aktuelle dokumentet* tapt. I så måte legger jeg en viss vekt på at forvaltningsorganenes raisons d’être er å utøve myndighet på forskjellige områder, ikke å være dokumentdepot i tilfelle innsynsbegjæringer — før eller siden må visse dokumenter kunne (lovlig) slettes under henvisning til at organet ikke lenger har juridisk eller administrativt behov for dokumentet. Offentleglova er viktig, og har en solid Grunnlovsmessig forankring, men den kan ikke trumfe alt. Retten til en rekonstruksjon der dette kan gjøres fra database vil omfattes av offentleglova § 9.

Justisdepartementet burde muligens presisere dette i offentleglova — at et dokument slutter å være saksdokument for organet når det er foretatt lovlig kassasjon eller oversendelse til Arkivverket.

Jeg har i det foregående forholdt meg til den lovlige slettingen av dokumenter. En uhjemlet sletting av dokumenter faller utenfor, og her faller ikke hensynet til sammenheng med arkivlovgivningen like tungt. Mye taler for at innsynsretten består her. Den vil vel i så fall ta form av en plikt til å rekonstruere dokumentet med alle tilgjengelige midler (ut over det som følger av offl § 9). Slik forstås konsekvensen av en uhjemlet sletting/tilfelle av bortkommet dokument i Arbeids- og velferdsetaten, fra den tiden jeg jobbet der. Hvis dokumentet er kommet bort vil god forvaltningsskikk tilsi at alle tiltak for å gjenfinne dokumentet må forsøkes, og i siste instans anses på samme måte som uhjemlet sletting (igjen, ditto).

Når du forsøker å konstruere en materiell rett til å gjøre seg kjent med opplysningene er ikke dette en rett som direkte følger av offentleglova, men en rett som avledes av at opplysningene finnes i et dokument eller kan fremstilles i et dokument med enkle fremgangsmåter, jfr. det jeg skrev ovenfor om dokumentbegrepet som «the vehicle of rights». Lovgiver har ikke ønsket å oppstille en plikt for organet til muntlig å gjennomgå eller gjengi opplysningene i dokumentet ut over den veiledningsplikten forvaltningen allerede har etter forvaltningsloven § 11. Her varierer imidlertid rettighetene fort etter din situasjon qua part eller utenforstående, det stilles større krav til veiledning for parter.