Veileder for korona-innsyn

Pressens offentlighetsutvalg mener den nye veilederen inneholder viktige føringer om praktisering av offentlighetsloven. Samtidig advarer utvalget mot at enkelte formuleringer kan føre til ulovlig eller unødig hemmelighold.

Den nye veilederen er utarbeidet av en interdepartemental arbeidsgruppe og stadfestet av Kriserådet 3. april 2020. Bakgrunnen er covid-19 og behandlingen av innsynskrav i situasjonen vi nå står i. Veilederen gjelder for alle type innsyn, herunder behandling av innsynskrav i dokumenter som gjelder covid-19-pandemien.

«Offentlighetsloven gjelder som normalt»
Innledningsvis i veilederen understrekes det at «Offentlighetsprinsippet og offentleglova gjelder som normalt i denne situasjonen. Åpenhet er et generelt mål, og en grunnleggende forutsetning for å lykkes med håndteringen av covid-19-pandemien. Informasjon om pandemien og bakgrunnen for tiltakene som iverksettes er viktig for tilliten til myndighetenes håndtering av krisen og for at tiltakene aksepteres og følges.»
Dette er viktige føringer fordi mange kommuner og statlige etater har hevdet at offentlighetsloven må vike i dagens situasjon. (Her finner du klageutkast på dette). Det er også bra at veilederen understreker det særlige behovet for innsyn som knytter seg til opplysninger om korona-håndtering og tiltak, noe også Pressens offentlighetsutvalg har tatt opp tidligere. Utvalget vil også trekke fram formuleringen fra punkt 3.5.1 i veilederen, der det blant annet står:

«Håndteringen av covid-19-pandemien har stor offentlig interesse og dette bør vektlegges i meroffentlighetsvurderingen. Åpenhet er et generelt mål og spesielt viktig i denne situasjonen.»

Pressens offentlighetsutvalg mener noen av punktene i veilederen inneholder formuleringer som kan bidra til mer hemmelighold enn det loven gir adgang til eller som er i strid med lovens intensjon, og vil redegjøre for dette under. Utvalget vil minne om at man kan (og bør) klage på et avslag selv om det har støtte i veilederen, det er fremdeles loven som skal begrunne avslag.

Til punkt 3.2. Hvem skal behandle innsynskravet?

I dette punktet vises det til at det er den som mottar innsynskravet, som skal behandle det. Samtidig står det: «Effektiv ressursutnyttelse tilsier at det er hensiktsmessig at disse organene koordinerer behandlingen av innsynskravet. Dersom det for eksempel er bedt om korrespondanse mellom ditt organ og et annet organ, for eksempel i dokumenter som gjelder en sak som faller under ansvarsområdet til flere organer, bør det kartlegges om andre organer har mottatt det aktuelle innsynskravet og hvordan det er vurdert der».

Pressens offentlighetsutvalg mener dette kan svekke den uavhengighet som gjelder for behandling av innsynskrav. Den som har mottatt et krav, skal behandle dette «konkret og sjølvstendig» (§29). Vi har mange eksempler på at samme dokument har blitt vurdert helt ulikt opp mot offentlighetsloven. Det er derfor uansett nødvendig at det organet som mottar kravet, gjør en selvstendig vurdering selv om et annet organ har vurdert at dokumentet skal unntas, enten helt eller delvis. Det er ikke tilstrekkelig å henvise kravet og behandlingen av dette til et annet organ.

Utvalget er for øvrig sterkt i tvil om en slik koordinering mellom flere organer vil være «effektiv ressurssutnyttelse» og mener det er sannsynlig at dette heller vil bidra til mer byråkratisering og føre til at behandlingen av innsynskrav vil ta mer tid.

Til punkt 3.3. Tolkning av innsynskravet og fremgangsmåte for å finne frem til saksdokumentene som omfattes av kravet 

Her opplyses det at krav om innsyn i et større antall saker kan avslås dersom organet ikke forholdsvis enkelt og ved hjelp av digitale hjelpemidler kan finne frem til alle dokumentene. For eksempel kan et innsynskrav i «alle dokumenter som omhandler covid-19» eller «all korrespondanse mellom organet og Folkehelseinstituttet» som utgangspunkt avvises med hjemmel i offentleglova § 28 annet ledd. Vurderingen må imidlertid skje konkret i den enkelte sak.

Pressens offentlighetsutvalg mener dette kan legge opp til en for streng praksis på hvilke krav som skal behandles. For det første vil det for en god del virksomheter være enkelt å lage utvalg som nevnt over, for det andre er formålet med ordlyden i § 28 å gjøre det mulig å identifisere det man ber om innsyn i, jf. følgende fra Ot.prp.nr.102 (2004-2005) side 151:

«Andre ledd første punktum fastset i kva grad saka eller dokumentet det blir kravd innsyn i, må identifiserast i innsynskravet. Utgangspunktet er framleis at den som ønskjer innsyn, må vise til ei bestemt sak. Det vil òg vere tilstrekkeleg å vise til eit bestemt dokument. Den som krev innsyn, må ikkje identifisere saka ved å vise til saks- eller dokumentnummer, men må gi ein karakteristikk av saka eller dokumentet som gjer at forvaltninga kan klare å finne fram til dei.»

Se også dette klagebrevet over avslag etter § 28.

Det er derfor grunn til å vurdere å klage om man får avslag etter denne bestemmelsen. Når det er sagt, bør man forsøke å konkretsiere /begrense kravet etter hva man trenger, feks kan man begrense det til en viss periode /dager /uker.

Til 3.4.3. Offentleglova § 15 første ledd – Dokumenter innhentet fra underliggende organer og andre departementer

Her står det i veilederen:
«Også vilkåret om at det er «nødvendig» å unnta dokumentet fra offentlighet «for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» vil ofte være oppfylt for dokumenter som omhandler myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. En effektiv håndtering av covid-19 er avhengig av råd og innspill fra mange ulike organer. Skal denne dialogen være effektiv, og lede frem til best mulig beslutninger, må organene kunne drive «høyttenkning» i fellesskap, også for eksempel på e-post. For å tilrettelegge for en slik dialog er det nødvendig at disse dokumentene ikke gjøres offentlige. Vurderingen kan bli en annen når covid-19-pandemien er over. Selv om vilkårene er ansett for oppfylt, må alltid gjøres en meroffentlighetsvurdering selv om dokumentet kan unntas, se 3.5.»

Pressens offentlighetsutvalg mener denne formuleringen kan misbrukes. Hensynet til en fri dialog blir ofte anført som grunnlag for avslag. Samtidig ligger det klare føringer i loven (både ordlyden og forarbeidene) om at denne bestemmelsen skal brukes med varsomhet. Nettopp denne type vurderinger og innspill er av høy offentlig interesse og vil ofte være viktige for å kunne vurdere og forstå beslutninger som tas. Og som regjeringen selv legger til grunn, så vil opplysninger knyttet til Covid-19 være av høy offentlig interesse. Pressens offentlighetsutvalg mener det er god grunn til å klage over avslag som begrunnes med denne bestemmelsen. Du finner utkast til klagebrev over avslag etter § 15 her (merk at dette ikke er tilpasset covid-19).

Videre heter det i veilederen: «At det må være tale om «råd og vurderinger» betyr at informasjonen må være bearbeidet. Ren faktisk informasjon faller utenfor denne unntaksbestemmelsen.»

Pressens Offentlighetsutvalg mener denne formuleringen skaper uklarhet med hensyn til hva som kan unntas og hva som ikke kan unntas. Det er de konkluderende råd og anbefalinger som kan unntas, ikke faktainformasjon. Dersom informasjonen er «bearbeidet» gjennom analyser osv før det konkluderes, vil den opprinnelige informasjonen, og i mange tilfeller også analysen, ikke være omfattet av unntaksadgangen. Det vil derfor sjelden være lovlig å holde tilbake hele dokumenter.

Til 3.4.4. Offentleglova § 15 annet ledd – Råd og vurderinger innhentet fra andre
Her står det i veilederen: «I vurderingen av om det er «påkravd» å unnta delene av dokumentet som inneholder råd og vurderinger fra innsyn for å sikre en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser, vil de samme hensynene som inngår i nødvendighetsvurderingen under § 15 første ledd, omtalt i punkt 3.4.3. over, over være relevante. Det bemerkes imidlertid at terskelen for å unnta dokumenter etter § 15 annet 7 ledd er høy – det må være en noenlunde reell risiko for at offentlige interesser vil bli påført skade dersom det gis innsyn.»

Pressens offentlighetsutvalg mener veilederen her angir en for lav terskel for hemmelighold. Formuleringen «en noenlunde reell risiko» samsvarer etter utvalgets syn ikke med lovens ordlyd og føringer i forarbeidene om praktisering av denne bestemmelsen. Utvalget viser her til Justisdepartementets veileder til offentleglova, G 2009-419, punkt 731 er det presisert at § 15 er en svært begrenset unntaksbestemmelse, og at den altoverveiende hovedregel er at denne type dokumenter ikke kan unntas fra offentlighet:

”Utgangspunktet etter offentleglova er at det ikkje er høve til å gjere unntak for dokument som blir innhenta utanfrå til bruk i den interne saksførebuinga til eit organ. Offentleglova § 15 opnar likevel for at det i visse situasjonar likevel kan gjerast unntak frå retten til innsyn òg for dokument eller delar av dokument som er innhenta frå andre. Unntakshøvet for dokument innhenta utanfrå for den interne saksførebuinga etter offentleglova er vesentleg snevrare enn etter offentlegheitslova 1970.”

Utvalget mener derfor at det må være en reell fare for offentlige interesser, dersom man skal kunne holde tilbake opplysninger etter § 15(2), og oppfordrer til at man ber om en konkretisering av hvordan offentlige interesser blir skadelidende hvis opplysningene offentliggjøres (man ber da om en utvidet begrunnelse etter offentlighetsloven § 31(2)). Utvalget viser også til vårt ferdige utkast til klagebrev over avslag etter § 15 (2). Gjelder klagen korona-opplysninger, bør man legge til at dette er opplysninger av stor offentlig interesse.

Til punkt 3.5.1. Overordnede hensyn ved vurdering av merinnsyn i dokumenter om covid-19 

Som nevnt understreker veilederen at «Håndteringen av covid-19-pandemien har stor offentlig interesse og dette bør vektlegges i meroffentlighetsvurderingen. Åpenhet er et generelt mål og spesielt viktig i denne situasjonen.»

Videre står det:

«Selv om åpenhet er av stor betydning, er det også andre viktige hensyn som må ivaretas i denne situasjonen. Blant disse er hensynet til å tilrettelegge for en åpen og frimodig diskusjon internt i forvaltningen helt sentralt. Ansatte i et organ må ha en trygghet for at innspill, råd og vurderinger som gis internt kan gis fritt og uten at disse blir gjenstand for offentlighet (offentleglova § 14). Tilsvarende er departementene avhengig av å få frimodige råd fra andre statlige virksomheter og fra eksterne aktører for å kunne finne best mulige løsninger på de utfordringene vi står overfor (offentleglova § 15). En slik åpen dialog er avhengig av en viss grad av fortrolighet. »

Pressens offentlighetsutvalg mener formuleringen om å innhente frimodige råd utenfra og at denne dialogen avhenger av en viss grad av fortrolighet, kan bidra til mer hemmelighold enn loven gir grunnlag for. Utvalget viser her til våre kommentarer til bruken av § 15 over. Utvalget vil gjenta at hemmelighold om råd, vurderinger og innspill som kommer utenfra, bør påklages. Utvalget mener det er en viss motstrid mellom at veilederen fremhever at opplysnigner knyttet til covid-19 er av stor offentlig interesse, når den samtidig legger opp til at behovet for hemmelighold for dokumenter og opplysninger som utveksles, er så høyt.

Pressens offentlighetsutvalg bidrar gjerne til klage over hemmelighold. Ta kontakt med:

Leder for Pressens offentlighetsutvalg, Tron Strand, 913 28 863
eller
Jurist i Norsk Presseforbund, Kristine Foss, 48 11 02 68