Sak: 2004/3100

SAK OM INNSYN I SØKERLISTE TIL KOMMUNALSJEFSTILLING I GAUSDAL KOMMUNE

Kommunen unntok flere navn fra den offentlige søkerlisten til stilling som kommunalsjef.

Fylkesmannen behandlet en klage over unntak fra offentlighet etter at tilsettingen var foretatt og foretok ikke en reell overprøving av kommunens vurderinger. Ombudsmannens undersøkelser har relatert seg til fylkesmannens behandling av klagen.

Fylkesmannen må som klageinstans foreta en konkret vurdering av den enkelte søkers begrunnelse for å be om at navnet unntas, opp mot allmennhetens interesse av å se hvem som søker en offentlig stilling. Fylkesmannens plikt til å realitetsbehandle klagen endres ikke ved at tilsettingen er foretatt. Jeg ber derfor om at fylkesmannen nå behandler klagen. Kommunen må kritiseres dersom søkerne ikke ble informert om at det må vurderes om unntaksbestemmelsen skal anvendes. Fylkesmannen må konkret vurdere om dette er til hinder for å pålegge offentlighet etter at tilsettingen er foretatt. Dersom kommunen ikke har rutiner som ivaretar en tilstrekkelig orientering til søkere, bes det om at dette innskjerpes.

Sakens bakgrunn

Avisen Gudbrandsdølen Dagningen begjærte 29. juli 2004 innsyn i den fullstendige søkerlisten til utlyst stilling som kommunalsjef i Gausdal kommune. Kommunen unntok seks navn på listen fra offentliggjøring etter ønske fra disse søkerne, jf. offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 6 nr. 4 fjerde punktum. Avisen klaget til Fylkesmannen i Oppland over avslaget på innsyn i søkerlisten hva gjaldt disse søkerne. Klagen førte ikke frem. Av vedtaket fremgikk det bl.a.:

« Saksbehandlingen. For at det skal være en reell klagebehandling må fylkesmannen se på hver enkelt søkers begrunnelse for å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten og vurdere mulige konsekvenser av offentliggjøring. Dersom søkers begrunnelse mangler, bør kommunen eller klageorganet innhente den i ettertid, for å sikre at saken er best mulig opplyst. God forvaltningsskikk tilsier at søkerne bør gjøres oppmerksom på at det vil være aktuelt å utvise meroffentlighet før søknadsfristen går ut, jf. Ot.prp. nr. 56 (1999-2000). Fylkesmannen kontaktet rådmannen under tilsettingsprosessen. Han understreket sterkt kommunens behov for å beholde godt kvalifiserte søkere. Søkere har på kommunens henvendelse vedrørende offentliggjøring svart at de vurderte å trekke seg dersom deres kandidatur ble bekjentgjort. Fylkesmannen har basert sin avgjørelse på muntlige opplysninger om søkeres behov for konfidensiell behandling. I forhold til regelverket skulle fylkesmannen her ha innhentet søkernes begrunnelser før en tok stilling til klagen på avslaget på innsynsbegjæringen. Ettersom kommunens søknadsbehandling i mellomtiden er avsluttet og tilsetting foretatt, vil det være lite aktuelt og neppe i samsvar med god forvaltningsskikk å gå ut til søkerne nå og be om en nærmere begrunnelse for den enkeltes ønske eller behov for å ikke stå på den offentlige søkerlisten.

Meroffentlighet. Departementet skriver i endringsproposisjonen (Ot.prp. nr. 56 1999-2000) at ved at forvaltningen kan unnta opplysninger fra offentlighet, vil den samtidig ha plikt til å vurdere meroffentlighet, jf. offvl. § 2 tredje ledd. Fylkesmannen har som klageinstans, ikke foretatt en reell overprøving av kommunens vurderinger. [?]»

Norsk Presseforbund klaget til ombudsmannen på vegne av Gudbrandsdølen Dagningen. Forbundet anførte bl.a. at verken Gausdal kommune eller Fylkesmannen i Oppland hadde foretatt den lovpålagte avveiningen mellom den enkelte søkers begrunnelse for å be om at navnet ikke offentliggjøres, opp mot allmennhetens interesse av å se hvem som søker en offentlig stilling.

Ombudsmannens undersøkelser

I brev herfra 23. november 2004 ble saken forelagt Fylkesmannen i Oppland. Det ble vist til fylkesmannens vedtak 27. august 2004 hvor det bl.a. het at «[f]ylkesmannen har som klageinstans, ikke foretatt en reell overprøving av kommunens vurderinger.» Det ble spurt om dette innebærer at fylkesmannen ikke har foretatt en konkret vurdering av om den enkelte søkers begrunnelser for ikke å være ført opp på søkerlisten tilsa at anmodningen burde tas til følge, jf. offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum, jf. § 2 tredje ledd. Det ble videre spurt om dette i så fall var i tråd med offentlighetsloven § 9 tredje ledd. Det ble til sist bedt om fylkesmannens kommentarer også på bakgrunn av det ombudsmannen tidligere har uttalt om klagebehandling av innsynsbegjæringer i tilsettingssaker, jf. bl.a. ombudsmannens årsmelding for 2001 side 35-36 og side 107-111.

Fylkesmannen bekreftet i brev 17. desember 2004 at fylkesmannen ikke hentet inn søknadene og foretok en konkret overprøving av begrunnelsen som de seks søkerne hadde gitt for å be om ikke å bli tatt med på den offisielle søkerlisten. Fylkesmannen hadde tatt kontakt med rådmannen, som hadde vært i kontakt med de aktuelle søkerne etter at avisen hadde tatt opp saken. Fylkesmannen baserte sin avgjørelse på rådmannens opplysninger om de tilbakemeldinger han hadde fått fra søkerne på avisens innsynsbegjæring. Rådmannen hadde samtidig poengtert kommunens sterke behov for å holde på godt kvalifiserte søkere.

Til spørsmålet om dette var i tråd med offentlighetsloven § 9 tredje ledd svarte fylkesmannen:

«Fylkesmannen er kjent med anmodninger fra søkere om å slippe å komme med på den offisielle søkerlisten må underkastes en konkret og reell prøving også av klageorganet, ut fra lovens hovedregel og meroffentlighetsprinsippet. Samtidig mener fylkesmannen at lovens adgang til å unnta navn på søkerlisten må fremstå som en reell mulighet for søkere som ber om det. Avveiningen mellom offentlighetens interesse av å vite hvem som er søker til en stilling, og søkerens personlige behov for å bli unntatt fra søkerlisten er ikke lett. En har forståelse for at søkere gjerne vil slippe å begrunne sitt ønske eller behov for konfidensiell behandling, fordi det kan oppleves som et negativt signal som kan svekke søknaden. Søkerne ønsker å fremstå som godt motiverte for stillingen og unngå at reservasjoner med hensyn til bekjentgjøring av sitt kandidatur leder til at tilsettingsorganet trekker motivasjonen i tvil. Ønsket om konfidensiell behandling kan være begrunnet både med ønske om å opprettholde et godt forhold til nåværende arbeidsgiver og behovet for å holde tilbake opplysninger om at det samtidig søker andre stillinger i samme distrikt.

Fylkesmannen har i sin konklusjon på klagesaken lagt vekt på situasjonen slik den var på det tidspunkt fylkesmannen behandlet avisens innsynsbegjæring som klageinstans. Fylkesmannen ble gjort kjent med at tilsettingen da enten var ? eller på det nærmeste var ? avsluttet. Fylkesmannen fant det da lite aktuelt å gå ut til de seks siste søkerne og innhente deres begrunnelse for konfidensiell behandling i ettertid. Et varsel om at offentliggjøring av navn måtte kunne påregnes, burde har vært gitt på forhånd for at søkere som ikke ønsket offentliggjøring, hadde hatt mulighet til å trekke seg før søknadsfristens utløp, slik det synes å være praksis for.

Fylkesmannen opplyste å være kjent med ombudsmannens uttalelser og bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 nr. 4 om at det gjelder en adgang, men ingen plikt til å unnta opplysninger fra offentlighet. Det ble vist til at hovedsaken for fylkesmannen er at søkere bør få varsel om muligheten for offentliggjøring av alle navn og at det gis anledning til å ta konsekvensen av det. Det ble i denne forbindelse pekt på at når tilsettingen er foretatt og søkerne har fått melding om vedtaket, har opplysningen om hvem som ellers var søkere en begrenset verdi og at publisering synes lite hensynsfullt overfor disse.

Fylkesmannen bestred ikke at en stilling som kommunalsjef i en middels stor kommune i fylket kan ha stor offentlig interesse. Det ble videre uttalt at det neppe innskrenker fylkesmannens materielle kompetanse at søknadsfristen var utløpt og ansettelsessaken antakelig avgjort. Fylkesmannen mente at både offentlighetens, kommunens og søkernes behov må vurderes i forhold til å utvise meroffentlighet. Hensynet til offentlighet måtte etter fylkesmannens oppfatning tillegges mindre vekt og vike for hensynet til personvernet for søkere i denne saken.

Avslutningsvis ble det bemerket at fylkesmannen under klagebehandlingen var ukjent med at en rådgiver ved embetet var blant de seks søkerne som ikke ønsket navnet offentliggjort.

Norsk presseforbund kom tilbake til saken i brev 28. desember 2004.

Jeg ser slik på saken

Jeg har tidligere uttalt meg generelt om offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 og forvaltningens praktisering av bestemmelsen. Jeg finner ikke grunn til å gjenta dette i sin helhet her, men nøyer meg med å vise særlig til ombudsmannens årsmelding for 2001 side 35-36 og til sakene referert på side 98 flg., 102 flg. og 107 flg.

Hovedtemaet for undersøkelsene herfra i den foreliggende saken, har vært fylkesmannens behandling av Gudbrandsdølen Dagningens klage over Gausdal kommunes avslag på begjæring om innsyn i navnet på de seks søkere som hadde anmodet om å bli unntatt fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum.

1. Bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 nr. 4 åpner for at det kan unntas opplysninger om en søker fra offentlig søkerliste, dersom søkeren ber om dette. Adgangen er et unntak fra offentlighetslovens hovedregel om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Som fylkesmannen har lagt til grunn, plikter imidlertid forvaltningen, i samsvar med offentlighetsloven § 2 tredje ledd, å vurdere om de hensyn som begrunner unntaksregelen gjør seg tilstrekkelig gjeldende. Vurderingen kan ikke gjøres for tilsettingssaken som sådan, men må vurderes for den enkelte søker. Terskelen for å unnta fra offentlighet vil imidlertid heves når det gjelder tilsetting i en stilling av stor offentlig interesse. Det kan ikke generelt legges til grunn at offentligheten ikke har interesse av søkerlisten etter at tilsettingen er foretatt.

Avslag på innsyn i søkerliste kan påklages jf. offentlighetsloven § 9. Som også uttalt fra fylkesmannen er dette mer enn en alminnelig lovlighetskontroll av kommunens vedtak. Det skal foretas en reell vurdering av den enkelte søkers begrunnelse for å be om at navnet offentliggjøres mot allmennhetens interesse av å se hvem som er søker til stillingen

Klageretten etter lovens § 9 over et avslag på en begjæring om meroffentlighet vil ofte bli illusorisk dersom søknadsfristens utløp skal være avgjørende for muligheten til en reell overprøving av meroffentlighetsvurderingen. Jeg har også tidligere gitt uttrykk for dette jf. bl.a. ombudsmannens årsmelding for 2001 side 110. Tilsvarende vil gjelde dersom tidspunktet for tilsetting avskjærer en reell overprøving. Jeg kan ikke se at det er grunnlag for å hevde at lovgiveren har forutsatt en slik begrensning i klageinstansens kompetanse.

Selv om søkerne bør varsles om eventuell meroffentlighet før søknadsfristens utløp, er ikke forvaltningen etter loven pålagt noen ubetinget plikt til å gi slikt varsel. Det er således en saksbehandlingsregel som neppe kan forstås som en materiell kompetansebegrensning i forhold til fylkesmannens myndighet til å vurdere å pålegge meroffentlighet.

Fylkesmannen har således en plikt etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd til å behandle en klage over kommunens avslag på en innsynsbegjæring. Det må også vurderes om kommunens behandling av innsynsbegjæringen har vært i overensstemmelse med de krav offentlighetsloven stiller. Fylkesmannen kan dermed ikke unnlate å foreta den konkrete vurderingen av om unntaksadgangen skal benyttes under henvisning til at søkerne ikke har vært varslet før søknadsfristens utløp. Det må vurderes konkret, i forhold til hver enkelt søker, om unnlatt varsling tilsier at offentlighet ikke bør utøves. Dette bør i så fall også fremgå av begrunnelsen.

2. Som hovedregel vil søkernes begrunnelser for å be navnet unntatt offentlighet allerede foreligge på det tidspunktet det vil være aktuelt for klageinstansen å treffe sitt vedtak i klagesaken. Forvaltningens plikt til å ta stilling til om unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 6 nr. 4 skal benyttes, inntrer allerede i forbindelse med utarbeidelsen av søkerlisten. Etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 tredje punktum skal søkerliste settes opp snarest etter søknadsfristens utløp. Jeg har i en tidligere sak, inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1996 side 17, uttalt at søkerlisten normalt bør være utarbeidet innen 2-3 virkedager etter søknadsfristens utløp.

Forvaltningen har et ansvar for å påse at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes. Dette vil innebære at forvaltningen, når det skal ta stilling til om anmodningen skal tas til følge eller ei, normalt må ha skaffet seg kunnskap om søkerens begrunnelse for ønsket om ikke å stå på den offentlige søkerlisten. Allerede på dette tidspunktet må dermed søkernes begrunnelser innhentes, om de ikke allerede fremgår av søknadene. Innhentes begrunnelsene muntlig, vil forvaltningsorganet ha en plikt til å nedtegne opplysningene, jf. forvaltningsloven § 11d annet ledd første punktum.

Fylkesmannen må selv i første omgang vurdere om de opplysningene som foreligger om søkernes begrunnelser for å be seg unntatt offentlighet, ivaretar kravene til forvaltningens plikt om å påse at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes. Som forutsatt av fylkesmannen vil imidlertid også fylkesmannen ha en selvstendig plikt til å få saken tilstrekkelig opplyst før klagen behandles.

Konklusjon

Jeg ber om at fylkesmannen foretar en realitetsbehandling av klagen.

Dersom Gausdal kommune ikke har rutiner som ivaretar en tilstrekkelig orientering til søkere om offentlighetslovens bestemmelser, bes det om at fylkesmannen innskjerper dette.

Fylkesmannen bes orientere ombudsmannen om den videre behandling. Oversendelse av kopi av fylkesmannens brev i saken er tilstrekkelig

Oslo, 18. mars 2005

Arne Fliflet