Praktisering av offentlighetsloven i Vefsn kommune ved tilsetting av rådmann – innsyn i søkerliste

7. desember 2005 (Sak 2005/1772)

På bakgrunn av et oppslag i Helgeland Arbeiderblad ble ombudsmannen gjort kjent med at det til stillingen som rådmann i Vefsn kommune var innkommet 21 søknader, men at bare seks søkere sto oppført på den offentlige søkerlisten. Det ble funnet grunn til å undersøke nærmere kommunens praktisering av offentlighetsloven.

Ombudsmannen kritiserte kommunen for ikke å ha foretatt noen konkret vurdering av den enkelte søkers anmodning om unntak fra å stå oppført på offentlig søkerliste opp mot de hensyn som skulle tale for offentliggjøring. Kommunens vurdering fremstod som en vurdering av generell karakter, for alle søkerne. Det ble også kritisert at kommunen ikke hadde tilstrekkelig grunnlag for å foreta de konkrete vurderingene, da flere av søkerne ikke hadde oppgitt noen begrunnelse for sin anmodning om unntak. I kommunens retningslinjer het det at « [i] Vefsn kommune skal anmodning fra en søker om å unntas fra offentlighet følges». Ombudsmannen uttalte at bestemmelsen var lovstridig, og ba kommunen vurdere å ta bestemmelsen ut av reglementet.

På bakgrunn av et oppslag i Helgeland Arbeiderblad ble ombudsmannen gjort kjent med at stillingen som rådmann i Vefsn kommune var lyst ledig. Det fremgikk av oppslaget at det var innkommet 21 søknader, og at bare seks søkere sto oppført på den offentlige søkerlisten. Etter å ha innhentet og gjennomgått saksdokumentene, ble det funnet grunn til å ta Vefsn kommunes praktisering av offentlighetsloven i forbindelse med rådmannstilsettingen opp til nærmere undersøkelse.

I brev herfra til kommunen ble det bl.a. vist til at bare seks av 21 søkere til stillingen sto oppført på den offentlige søkerlisten. Kommunen ble bedt om å opplyse om offentlighet var blitt vurdert for de søkerne som hadde bedt om unntak for offentlighet, jf. offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2. Det ble reist spørsmål om kommunen hadde undersøkt hvilke grunner den enkelte av disse søkerne hadde for å be om unntak fra å stå på den offentlige søkerlisten, og bedt redegjort for kommunens eventuelle konkrete vurderinger knyttet til den enkelte søkers anmodning om unntak. Eventuelle dokumenter som kunne belyse dette ble bedt oversendt. Kommunen ble også bedt om å opplyse om den mente at stillingen som rådmann er av særlig offentlig interesse.

Med henvisning til kommunens opplysning i oversendelsesbrevet hit om at det var vedtatt retningslinjer som innebærer at anmodning fra søkere om å unntas fra den offentlige søkerlisten skal følges, ble kommunen bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlag for slike retningslinjer. Retningslinjene ble bedt oversendt.

Etter offentlighetsloven § 6 nr. 4 tredje punktum, skal søkerliste settes opp «snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn, inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune». Kommunen ble bedt om å kommentere den offentlige søkerlisten i lys av bestemmelsen, og opplyse om bakgrunnen for at det ikke var gitt opplysning om søkernes alder. Det ble også bl.a. bedt opplyst om det var begjært innsyn i søkerlisten etter offentlighetsloven.

Vefsn kommune svarte bl.a.:

«Vefsn kommune bestreber seg i sin virksomhet på å praktisere offentlighet i forvaltningen ut fra de lover og regler som finnes. Tilsettingssaker i kommunen behandles i prinsippet som at de aller fleste dokumenter skal være offentlig, men hvor § 6.4 vies spesielt oppmerksomhet med bakgrunn i sakens natur. Vi tar også hensyn til de rutiner og retningslinjer som er vedtatt i kommunen.»

Det ble videre opplyst at søkerne ved utlysingen av rådmannsstillingen ble bedt om å begrunne sin eventuelle anmodning om unntak fra offentlighet. Fra brevet siteres:

«Dette ble gjort med bakgrunn i at vi lettere kunne vurdere hvorvidt vi likevel skulle offentliggjøre hele søkerlisten ? men hvor vi ut fra god forvaltningsskikk likevel ville kontakte de aktuelle søkerne før søkerliste eventuelt ble kunngjort. Søkerne har begrunnet sin anmodning i de fleste tilfellene (11 stk). Noen av søkerne (2 stk) har bare henvist til Offentlighetslovens § 6.4, og 2 søkere har ikke begrunnet dette særskilt i sin søknad ? en av disse ba muntlig om å bli unntatt fra offentlighet.»

Kommunen fremholdt at offentlighetsloven ikke inneholdt noe krav om at søkerne skal gi begrunnelse for anmodning om unntak fra offentlighet, og at dette heller ikke fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-8/2001 som omhandler endringer i loven. I brevet het det:

«Vi er klar over at dette ikke fritar kommunen for å gjøre konkrete vurderinger i den enkelte sak. Dette mener vi at vi har prøvd å gjøre også i denne saken.»

Det ble vist til at kommunen hadde vedtatt egne retningslinjer etter endring av offentlighetsloven i 2000, og opplyst at det rettslige grunnlaget for retningslinjene var offentlighetsloven § 6 fjerde ledd. Retningslinjene var vedlagt og hadde følgende ordlyd (Punkt 1 Generelle bestemmelser fjerde ledd):

«I Vefsn kommune skal anmodning fra en søker om å unntas fra offentlighet følges.»

I kommunens svarbrev het det videre:

«Med bakgrunn i at stillingen som rådmann nok kunne medføre særlig interesse, ble det tatt en vurdering av hvorvidt søkere som hadde bedt om unntak, skulle kontaktes for eventuelt å offentliggjøre søkerlisten ? dette for at søkerne skulle få anledning til å trekke seg. For Vefsn kommune er det ønskelig i enhver tilsettingssak å ha gode kandidater å velge mellom. Vi fryktet derfor i denne spesielle saken at flere gode kandidater ville trekke sin søknad dersom vi ikke tok hensyn til søkernes anmodning om å unnta deres navn fra offentlighet. Kommunen valgte derfor å følge de retningslinjer som er vedtatt på dette området – jf vedlagte retningslinjer – samtidig som vi forholdt oss til bestemmelsene i Offentlighetslovens § 6.4.»

Kommunen viste til at enkelte søkere hadde bedt om partsinnsyn i søkerlisten, men opplyste at det ikke var registrert begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven. Det ble fremholdt at utelatelsen av søkernes alder i den offentlige søkerlisten var en forglemmelse, og kommunen beklaget dette.

I min avsluttende uttalelse bemerket jeg:

«1. Rettslig grunnlag

Offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 6 § 6 første ledd nr. 4 lyder etter lovendring 15. desember 2000 som følger:

«Følgende dokumenter kan unntas fra offentlighet:

4) Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. Opplysninger om en søker kan likevel unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal fremgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har.»

Bakgrunnen for og hensynene bak endringen i bestemmelsen, samt min generelle forståelse av den, har jeg omtalt bl.a. i tre saker som er referert i ombudsmannens årsmelding for 2002 på sidene 98 – 111. Jeg viser til uttalelsene.

Hovedregelen i offentlighetsloven § 2 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Dette er utgangspunktet også for dokumenter i tilsettingssaker. Unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven §§ 5 og 6 gir forvaltningen en adgang, men ikke en plikt, til å unnta dokumenter fra offentlighet. Selv om unntaksbestemmelsene kan benyttes i en sak, har forvaltningen etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd plikt til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres offentlig tilgjengelig, den såkalte meroffentlighetsvurderingen.

Offentlighetslovens § 2 tredje ledd lyder:

«Forvaltningsorganet skal vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet.»

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum slik den i dag lyder, gir forvaltningen en adgang til å unnta opplysninger om en søker dersom søkeren selv anmoder om dette. I forarbeidene er bestemmelsen særlig begrunnet med personvern- og rekrutteringshensyn. I tråd med lovens hovedregel har ikke forvaltningen noen plikt til å unnta slike opplysninger, med mindre det er tale om taushetsbelagt informasjon. Forvaltningen har imidlertid en plikt til å vurdere om opplysningene likevel bør kunne gjøres kjent selv om de etter loven kan unntas.

I lys av meroffentlighetsprinsippet, må forvaltningen foreta en konkret og reell vurdering av anmodninger fra hver av søkerne om å bli unntatt fra søkerlisten opp mot de hensyn som taler for offentlighet. Et sentralt hensyn er muligheten til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelse i det offentlige. Borgernes tillit til at forvaltningen ikke har noe å skjule, er også et hensyn som må tillegges vekt. Terskelen for å unnta søkernavn fra offentlighet heves dersom det er tale om stillinger av særlig offentlig interesse. Bakgrunn for dette er at man ved stillinger av denne art nettopp er i kjerneområdet for hensynene bak lovens hovedregel om offentlige søkerlister. Rekrutterings- og personvernhensyn kan på den annen side være momenter som trekker i retning av ikke å utvise meroffentlighet. Se om dette også Justisdepartementets veileder side 86 og 87.

Som en generell betraktning uttalte jeg til Helsedepartementet i sak 2002-0040 om innsyn i søkerlisten til stilling som administrerende direktør i Helse Midt-Norge:

«[D]et er stor forskjell på en søker som er ansatt i en utsatt privat næringsvirksomhet der en offentliggjøring av søknaden kan få konsekvenser for arbeidsforholdet, og en søker i en fast offentlig stilling som henviser til ønsket om å få slippe spørsmål fra bekjente om motivene for å søke på en annen stilling? Det forhold at det kan skade ens nåværende arbeidssituasjon at søknaden blir offentliggjort, taler klart for å etterkomme søkerens anmodning om unntak fra offentlighet. Dette ligger innenfor kjerneområdet for unntaksbestemmelsen, og må tillegges betydelig vekt. I hvilken grad hensynet til offentlighet likevel skal slå igjennom, må bero på en konkret skjønnsmessig totalvurdering i det enkelte tilfellet.»

2. Varsel til søkerne og anmodning om begrunnelse

Hensynet til søkerne tilsier at forvaltningen ikke offentliggjør søkernavnene uten at søkerne som har fremsatt anmodning om unntak fra offentlighet, har fått varsel og fått anledning til å kommentere dette. Jeg har i tidligere uttalelser presisert at ved stillinger av særlig offentlig interesse bør varsel om at full offentliggjøring av søkerlisten kan være aktuelt, gis allerede i utlysingen. Det vises også til Justisdepartementets «Veileder i offentlighetsloven» side 87. Men selv om dette ikke er gjort, må varselet også kunne gis på et senere tidspunkt. Jeg finner grunn til å presisere at dersom en søker anmoder om unntak fra offentlighet, gis forvaltningen en oppfordring til umiddelbart å varsle den enkelte om at offentlighet må vurderes, samt be om nærmere begrunnelse for ønske om unntak.

Kommunen har opplyst at søkere ble anmodet om å begrunne eventuelle anmodninger om unntak fra offentlig søkerliste ved utlysing av rådmannsstillingen. Etter det opplyste hadde 11 søkere gitt en begrunnelse for sin anmodning om unntak. To søkere hadde bare vist til offentlighetsloven § 6 nr. 4 og to hadde ikke begrunnet sitt ønske om unntak særskilt. Det fremgår ikke av saksdokumentene eller kommunens svar hit om eller hvordan kommunen eventuelt innhentet nærmere begrunnelse fra disse siste søkerne.

Selv om loven ikke oppstiller noe direkte krav om at anmodninger om unntak fra offentlighet skal begrunnes, vil søkernes grunnlag for anmodningen være en forutsetning for at kommunen skal kunne foreta meroffentlighetsvurderingen etter § 2 tredje ledd. Slik saken fremstår, kan jeg vanskelig se at kommunen hadde tilstrekkelig grunnlag for å foreta denne vurderingen for alle søkerne, slik loven pålegger. Saken synes således ikke tilstrekkelig opplyst. Dette er kritikkverdig.

3. Kommunens vurdering av offentlighetsspørsmålet

Det fremgår ikke av de tilsendte saksdokumentene at kommunen har foretatt en konkret vurdering av den enkelte søkers anmodning om unntak. Kommunen har på forespørsel herfra vist til at det er gjort vurderinger i saken, men har ikke redegjort nærmere for innholdet i disse vurderingene. Kommunen synes å ha lagt til grunn at stillingen som rådmann er av særlig offentlig interesse. Det er samtidig opplyst at kommunen fryktet at gode kandidater ville trekke sin søknad dersom kommunen ikke etterkom anmodning om unntak. Dette skal etter det opplyste ha vært bakgrunnen for at kommunen valgte å følge de retningslinjer som kommunen hadde vedtatt på området.

Det er grunn til å understreke at den enkelte søkers begrunnelse og behov for å bli unntatt fra oppføring på den offentlige søkerlisten må vurderes konkret opp mot de hensyn som taler for offentlighet.

Slik saken fremstår, må jeg legge til grunn at kommunen ikke har foretatt noen konkret vurdering av den enkelte søkers anmodning om unntak fra søkerlisten opp mot de hensyn som skulle tale for offentliggjøring. Kommunens vurdering fremstår mer som en vurdering av generell karakter, for alle søkerne. Kommunens behandling av saken på dette punkt er derfor ikke i samsvar med offentlighetslovens krav, og gir grunnlag for kritikk. Som jeg ovenfor har redegjort for, kan jeg heller ikke se at kommunen hadde tilstrekkelige opplysninger til å foreta disse vurderingene, da flere av søkerne ikke hadde oppgitt noen begrunnelse for sin anmodning om unntak.

4. Vefsn kommunes retningslinjer

I Vefsn kommunes retningslinjer vedrørende kunngjøring, ansettelser og oppsigelser vedtatt 12. august 2003 heter det under punkt 1 Generelle bestemmelser:

«I Vefsn kommune skal anmodning fra en søker om å unntas fra offentlighet følges.»

Som det fremgår, stiller offentlighetsloven § 2 tredje ledd krav om at hver enkelt søkers anmodning om unntak fra offentlig søkerliste skal vurderes konkret, og avveies mot hensynene som taler for offentliggjøring. Dette innebærer at ovennevnte bestemmelse i kommunens retningslinjer er lovstridig.

Jeg anmoder derfor om at kommunen vurderer å ta bestemmelsen ut av reglementet, og ber om å bli holdt orientert om hva kommunen foretar seg i saken.

5. Søknaden trukket

Det fremgår av sakens dokumenter at to søkere trakk sin søknad etter utløpet av søknadsfristen. Jeg har tidligere uttalt (sak 2005/597) at søknadsfristen ikke kan være ubetinget avgjørende for en søkers mulighet til å trekke søknaden, med den virkning at navnet ikke vil fremgå av den offentlige søkerlisten. Lovendringen må sies å ha åpnet for søknader som er betinget av at forvaltningen holder søkernavnet unntatt offentlighet.

6. Søkernes alder

Jeg har merket meg kommunens beklagelse over at den offentlige søkerlisten ikke inneholdt søkernes alder. Kommunen har fremholdt at dette skyldes en forglemmelse. Jeg forutsetter at kommunen innskjerper sine rutiner, slik at lignende feil unngås i fremtidige saker.

7. Konklusjon

Som det fremgår, har jeg på flere punkter funnet å måtte kritisere Vefsn kommune for saksbehandlingen i forbindelse med at en offentlig søkerliste ble utarbeidet. Kommunen synes å ha foretatt en generell vurdering og kan ikke sees å ha vurdert hver enkelt søkers anmodning om å unnta oppføring på en offentlig søkerliste slik offentlighetsloven krever. Kommunen kan heller ikke sees å ha opplyst saken slik at det var grunnlag for å vurdere den enkelte søkers anmodning. Slik saken er opplyst kan jeg derfor også vanskelig kommentere de unntak som har vært gjort.

Jeg ber kommunen merke seg det jeg her har fremholdt og innrette sin saksbehandling etter dette i fremtiden.

Vefsn kommunes retningslinjer, vedtatt 12. august 2003, punkt 1 Generelle bestemmelser for praktiseringen av offentlighet, må ansees å være i strid med offentlighetsloven og jeg ber kommunen vurdere å ta bestemmelsen ut av reglementet. Jeg ber om å bli holdt orientert om hva kommunen her foretar seg.»