Avisa Gausdølen klaget på et partssammensatt utvalg i Gausdal kommune summarisk vedtok å lukke møtene knyttet til budsjettprosessen. Sivilombudsmannen har konkludert med at lukkingen ikke var lovlig.

Møteoffentlighet i Gausdal kommune

13. september 2006 (Sak 2006/425)

Som grunnlag for budsjettarbeidet 2006 ønsket Gausdal kommune en gjennomgang av hele kommunens organisasjon og alle oppgaver. Arbeidet ble lagt til et partssammensatt utvalg (PSU), som i første møte besluttet å lukke dørene til samtlige fremtidige møter av hensyn til personvernet, jf. kommuneloven § 31 nr. 3.

Etter klage fra en lokalavis, konkluderte ombudsmannen med at utvalget ikke hadde rettslig grunnlag for avgjørelsen om å holde samtlige fremtidige møter for lukkede dører. Kommunen hadde tolket uttrykket «hensynet til personvern» i kommuneloven § 31 nr. 3 for vidt. Ombudsmannen mente at spørsmål om begrenset møteoffentlighet måtte vurderes i forhold til utvalgets behandling av konkrete saker eller emner i hvert enkelt møte.

Ved behandling av budsjettet for 2005 og økonomiplanen for 2005-2008 besluttet Gausdal kommunestyre å gjennomgå kommunens tjenester og oppgaver i god tid før oppstart av budsjettarbeidet for 2006. Målsettingen var bedre samsvar mellom utgifter og inntekter i kommunen, og det skulle fremmes konkrete forslag for å bedre budsjettbalansen. Kommunestyret forutsatte at hele kommunens organisasjon og alle oppgaver skulle gjennomgås.

Formannskapet vedtok 17. januar 2005 at gjennomgangen skulle gjøres i et utvalg som består av formannskapet og hovedtillitsvalgte ? såkalt Partssammensatt utvalg (PSU). I første møte 15. april 2005 bestemte utvalget at alle fremtidige møter skulle holdes for lukkede dører med hjemmel i kommuneloven 25. september 1992 nr.107 § 31 nr. 3.

Utvalget begrunnet avgjørelsen slik:

«I den pågående prosessen vil det bli vurdert og diskutert innsparing, kutt og rasjonalisering av deltjenester hvor også enkeltansatte i de ulike enhetene blir berørt på en slik måte og så vidt tidlig i prosessen at unødige spekulasjoner og reaksjoner kan oppstå. Forhold knyttet til enkeltpersoner blir i løpet av prosessen berørt i en slik grad at hensynet til personvernet hjemler grunnlag for lukking av møtene.»

Lokalavisa Gausdøl´n påklaget avgjørelsen til Fylkesmannen i Oppland, som mente det ikke var adgang til lovlighetskontroll av kommunens vedtak om lukkede dører. Fylkesmannen fastholdt sitt syn og avviste klagen 23. november 2005.

Lokalavisa Gausdølen klaget 1. mars 2006 til Stortingets ombudsmann. Klagen gjaldt både kommunens avgjørelse om å lukke dørene, og fylkesmannens avvisning av klagen.

Ombudsmannens undersøkelser:

Ombudsmannen har tidligere uttalt seg om fylkesmannens lovlighetskontroll med kommuners avgjørelse om lukkede dører, se sak nr. 8 i ombudsmannens årsmelding for 2004 side 73 (Somb-2004-8). I lys av Kommunaldepartementets syn på dette spørsmålet, var det ikke grunn til å gå videre med spørsmål til fylkesmannen. Klagen over utvalgets avgjørelse ble derfor tatt direkte opp med kommunen.

I brev herfra 22. mai 2006 ble det vist til kommunelovens bestemmelser, som bare unntaksvis gir adgang til å lukke dørene til møter i folkevalgte organer. I lys av uttalelser i forarbeidene, ble kommunen bedt om å gi en nærmere begrunnelse for hvorfor utvalget besluttet å holde samtlige møter for lukkede dører. Kommunen fikk spørsmål om hvor mange møter det partssammensatte utvalget hadde holdt. Kommunen ble også bedt om å redegjøre nærmere for hvilke typer spørsmål utvalget hadde til behandling, og som kommunen mente falt inn under ordlyden «hensynet til personvern» i kommuneloven § 31 nr. 3. Videre ble kommunen bedt om å anslå i hvor mange av møtene, og i hvor stor grad, personlige forhold faktisk ble drøftet. Endelig fikk kommunen spørsmål om utvalget hadde vurdert muligheten for å begrense lukking til enkelte møter eller deler av møter, og om vurderingen i tilfelle ble gjort før hvert enkelt møte.

Ved brev 12. juni 2006 ga Rådmannen i Gausdal kommune en nærmere redegjørelse for utvalgets avgjørelse. Det fremgår at utvalget var kjent med kommunelovens bestemmelser og formål:

«? Vi er klar over at lovens intensjon og forarbeider anbefaler en praksis med å lukke deler av møtet, eventuelt ett enkeltstående møte og ikke en hel møteserie slik kommunen har lagt til grunn i sitt vedtak.

Imidlertid mener kommunen at det foreligger både tungtveiende saklige hensyn og at kommunen har lagt en høy terskel til grunn for sitt vedtak, idet møtene i sin helhet ble vedtatt avholdt for lukkede dører.

Det kan selvsagt hevdes at det under møtene mellom lederne for de respektive enhetene og partssammensatt utvalg var noe ulikt i hvor stor grad personlige forhold knyttet til enkeltansatte ble drøftet. I nær sagt alle møtene var nedbemanning og herigjennom personlige forhold knyttet til mulig fratreden for en eller flere ansatte diskutert. I en sonderende fase på om nedbemanning i den aktuelle enheten skulle skje og om dette var faglig forsvarlig og hensiktsmessig opp mot andre prioriterte oppgaver, fant utvalget det riktig å foreta denne vurderingen for lukkede dører. Det var også utvalgets ønske å avholde en mest mulig fordomsfri og åpen intern prosess mot enhetene uten at det skulle skapes rykter og spekulasjoner i bygdesamfunnet og i organisasjonen før konklusjonen var trukket. Av erfaring skaper en tidlig spekulasjon, spørsmål og kritiske merknader fra politikerne unødig turbulens som utvalget ville unngå tidlig i budsjettfasen.»

Det fremgår at utvalget holdt 15 møter med ulike enheter i kommunen. I den anledning opplyste kommunen at:

«Alle enhetsledere ble ? på bakgrunn av ferdigutarbeidet mal ? bedt om å gi en kort status av situasjonen i sin enhet, en vurdering av hvilke områder som var både tilfredsstillende og utilfredsstillende dekket, og hvilke anbefalinger og praktiske handlinger enhetsleder ville gi ved en eventuell nedbemanning.

På basis av denne redegjørelsen hadde utvalgsmedlemmene spørsmål og merknader som ble diskutert. I flere enheter ble også konkret nedbemanning knyttet til enkeltpersoner diskutert, mens i andre var personspørsmål og personvernet mindre framtredende.

I flere tilfeller hadde utvalgsmedlemmene oppfatning om bemanningssituasjonen og ønsket enhetsleders vurdering av om enkeltoppgaver kunne kuttes ut/reduseres i omfang.

I andre sammenhenger ble enhetsleder bedt om å foreta en vurdering av hvor og hvordan vedkommende ville redusere tjenesteomfanget dersom eksempelvis tjenesten ble redusert med 1 mill kr.

I de fleste av disse sammenhengene var det mulig å identifisere både miljøer og enkeltpersoner som besatte stillingen/oppgavene som ble berørt.

I en så vidt liten kommune og med et lite fagmiljø på flere felt ble også produktiviteten og fungeringen til enkeltpersoner berørt i samtalene.

?

Det innrømmes at flere møter ble avholdt uten at personvernet ble direkte (… men gjerne indirekte) berørt.

Anslagsvis ble ca halvparten av møtene gjennomført uten at forhold til personvernet ble direkte berørt. Dette tiltross, ville et pressereferat fra diskusjonen og spørsmålene fra enkeltpolitikere gi unødig spekulasjon tidlig i budsjettfasen og ansatte ville lett kunne identifisere hvilke personellgrupper det ble stilt kritiske merknader til.»

Det fremgår videre at utvalget drøftet spørsmålet om bare enkelte møter eller deler av møtene kunne holdes for lukkede dører, men at:

«[u]tvalget ville likevel, på basis av den fordomsfrie og foreløpige gjennomgangen som var intensjonen med møteserien, ikke åpne deler av et møte eller enkeltmøter fordi dette hindret i noen grad den frie og uforpliktende gjennomgangen».

Lokalavisa Gausdøl?n kommenterte kommunens redegjørelse i brev 21. juni 2006, og fremholdt særlig at antallet møter bekreftet alvoret i utvalgets beslutning.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

«1. Kommunelovens hovedregel og unntak

Det følger av kommuneloven § 31 nr. 1 at «møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf». Det er på det rene at Gausdal kommunes partssammensatte utvalg (PSU) er et folkevalgt organ, som i utgangspunktet omfattes av kommunelovens hovedregel om at møtene er åpne for borgerne.

Møteoffentlighet er utslag av et grunnleggende demokratisk prinsipp. Kommunelovens hovedregel om åpne dører er et uttrykk for lovgivers ønske om å gi allmennheten innsyn i debatten i folkevalgte organer, og samtidig styrke borgernes tillit til de politiske beslutninger som tas. Det alminnelige utgangspunkt er derfor at møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører, og at det krever særskilt hjemmel, særskilt avgjørelse og særskilt begrunnelse hvis det skal gjøres unntak.

Kommuneloven § 31 nr. 3-6 gir adgang til å beslutte unntak fra lovens hovedregel når visse hensyn gjør seg gjeldende. I denne saken er utvalgets avgjørelse om lukkede dører begrunnet med henvisning til unntaket i § 31 nr. 3, der det fremgår at:

«Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette?»

I lovens forarbeider er det understreket at § 31 nr. 3 er ment som en unntaksbestemmelse, se Ot.prp. nr. 42 (1991-92) på side 283. Det er også redegjort nærmere for hvordan unntaksbestemmelsene i kommuneloven § 31 nr. 3 skal forstås, se merknadene til den foreslåtte § 27 nr. 3 (§ 31 i den vedtatte loven) inntatt i NOU 1990:13. Om unntaket av hensyn til personvernet fremgår det blant annet:

«Nr. 3:

Etter dagens lover kan kommunestyret eller fylkestinget beslutte at behandlingen av enkeltsaker skal skje for lukkede dører. I bestemmelsene om dette er det ikke formulert noen skranker for adgangen til å treffe slikt vedtak, men det er antatt at det er et vilkår at det foreligger tungtveiende saklige hensyn, og at terskelen for å fatte et slikt vedtak skal være høy. Lukking vil bare kunne skje i situasjoner hvor det foreligger tungveiende private eller offentlige hensyn som tilsier dette. Utvalget foreslår at dette sies uttrykkelig i loven.

Hensynet til personvern kan gå lengre enn reglene om taushetsplikt tilsier. Det kan for eksempel være behov for å lukke dørene i saker hvor det er nærliggende å anta at det vil bli ført en nærgående debatt om enkeltpersoners personlige egenskaper og bakgrunn. Personalsaker vil hyppig inneholde elementer av dette, og det foreslås at disse som alminnelig regel skal gå for lukkede dører. Men også i andre typer saker kan denne type hensyn gjøre seg gjeldene på en slik måte at det bør være adgang til å lukke dørene.

?

Offentlige interesser som anføres som grunnlag for lukking av dørene, må selvsagt være saklige, legitime og allmenne offentlige interesser, og ikke hensyn til politisk bekvemmelighet eller ønske om å beskytte seg mot kritikk. Begrunnelsen for lukking vil typisk knytte seg til forretningsmessige forhold, men det kan også være spørsmål om å søke å skjerme for eksempel opplysninger om offentlige kontroll- eller inspeksjonsrutiner.»

Spørsmålet i denne saken er om «hensynet til personvern» i kommuneloven § 31 nr. 3 gir rettslig grunnlag for beslutningen om å lukke dørene til utvalgets møter. Vurderingen må ta utgangspunkt i utvalgets arbeid og konkrete drøftelser.

2. «Hensynet til personvern» – kommuneloven § 31 nr. 3

2.1 Adgang til å lukke dørene til samtlige møter

I brevet til ombudsmannen har kommunen opplyst at utvalget drøftet om det skulle eller kunne foretas nedbemanninger i konkrete og identifiserbare virksomheter i kommunen. Det er videre opplyst at «mulig fratreden for en eller flere ansatte» ble diskutert i de fleste møtene, og at slike diskusjoner kan åpne for spekulasjoner før konklusjoner er trukket. Kommunen har også fremholdt at «[i] en så vidt liten kommune og med et lite fagmiljø på flere felt ble også produktiviteten og fungeringen til enkeltpersoner berørt i samtalene».

Utvalget holdt 15 møter i løpet av 2005. Det fremgår av kommunens redegjørelse og de tilsendte dokumentene at utvalget holdt flere møter og hadde flere drøftinger der personvernhensyn ikke gjorde seg gjeldende. Muligheten for at hensynet til personvern kunne gjøre seg gjeldende i løpet av prosessen synes derfor å ha vært avgjørende for utvalgets beslutning om å lukke dørene til samtlige møter. Jeg kan ikke se at denne vurderingen var i tråd med kommunelovens bestemmelser om møteoffentlighet, og viser spesielt til lovgivers forutsetning om at terskelen for å vedta lukkede dører skal være høy. Etter mitt syn er det ikke anledning til å lukke en hel møterekke ut fra en generell antagelse om at enkeltpersoners personlige forhold vil kunne bli berørt i fremtidige møter.

2.2 Adgang til å lukke dørene til konkrete drøftinger

Det fremgår av forarbeidene at personvernhensyn særlig er aktuelt når det blir «ført en nærgående debatt om enkeltpersoners personlige egenskaper og bakgrunn», se NOU 1990:13. En generell diskusjon der ulike muligheter for nedbemanning drøftes, er etter mitt syn ikke en slik nærgående debatt om enkeltpersoner som dekkes av unntaket i kommuneloven § 31 nr. 3. Bestemmelsen kan ikke tolkes så vidt at unntaket omfatter enhver diskusjon om mulig nedbemanning der enkeltpersoners stillinger vil kunne identifiseres. Selv om enkeltpersoner og deres stillinger kan identifiseres, og selv om dette vil kunne føre til «spekulasjoner» slik kommunen hevder, er jeg ikke enig i at lovens unntak gir adgang til å lukke dørene til slike drøftinger i utvalget.

En annen sak er at kommuneloven § 31 nr. 3 gir hjemmel for å lukke dørene dersom debatten går over i konkret drøfting av enkeltpersoners personlige egenskaper. Kommunens redegjørelse etterlater et inntrykk av at utvalgets møter tidvis gjaldt diskusjoner om «enkeltpersoners produktivitet og fungering». Ut fra opplysningene i saken, ville drøfting av slike personlige forhold kunnet gi grunnlag for å lukke dørene under noen møter eller deler av enkelte møter. Muligheten for at slike drøftinger kunne oppstå under utvalgets arbeid, er imidlertid ikke tilstrekkelig til å unnta samtlige fremtidige møter for allmennhetens innsyn.

Det følger av dette at spørsmål om å lukke dørene må vurderes konkret i forhold til de saker som skal behandles i det enkelte møte. Slik praktisering av regelverket er også forutsatt i kommunelovens forarbeider, der det i NOU 1990:13, kapittel 20, punkt 3, på side 309-310 fremgår:

«Utvalget mener at vedkommende organ ellers selv må kunne bestemme om et møte skal holdes for lukkede dører, i de tilfeller hvor det er aktuelt på grunn av personvernhensyn eller andre tungtveiende private eller offentlige hensyn. Begrunnelsen er at spørsmålet om lukking vanligvis vil kreve særlig kjennskap til den enkelte sak. I praksis vil det nettopp være spørsmål om å lukke dørene i forbindelse med spesielle saker, ikke å lukke hele møtet.»

Det samme er forutsatt i den juridiske litteratur, se Bernt, Overå og Hove i Kommunalrett, 4. utgave 2002, side 287 der det fremgår at:

«Hvis det først er grunnlag for å lukke dørene ved behandlingen av en sammensatt sak, typisk et budsjettvedtak, må lukkingen begrenses til det som er nødvendig for å skjerme de aktuelle opplysningene. Dette tilsier at man kan være forpliktet til å dele opp saksbehandlingen slik at den mer spesifikke diskusjonen av de delene av saken som angår forhold som ikke kan gjøres alminnelig kjent,?, skjer i en særlig og lukket del av møtet, mens diskusjonen av de andre elementene i saken og den generelle debatt skjer for åpne dører.»

Ettersom utvalgets oppdrag gjaldt behandling av saker der hovedtemaet var organisering og budsjettrelaterte spørsmål, må det etter mitt syn kreves at behovet for lukkede dører er vurdert før hvert enkelt møte og før behandlingen av hver enkelt sak eller emne.

2.3 Adgang til å lukke dørene av andre grunner

I kommunens redegjørelse er det opplyst at beslutningen om lukkede dører ikke bare var begrunnet i personvernhensyn. Det fremgår at kommunen også har hatt et ønske om «å avholde en mest mulig fordomsfri og åpen intern prosess mot enhetene uten at det skulle skapes rykter og spekulasjoner i bygdesamfunnet og i organisasjonen før konklusjonen var trukket». Videre er det fremhevet at åpenhet «[a]v erfaring skaper en tidlig spekulasjon, spørsmål og kritiske merknader fra politikerne, unødig turbulens som utvalget ville unngå tidlig i budsjettfasen». Beslutningen om å lukke dørene synes derfor også begrunnet i hensynet til utvalgets arbeid og interne prosess.

Det er på det rene at kommuneloven § 31 nr. 3 ikke gir utvalget hjemmel til å lukke dørene av hensyn til eget arbeid og interne prosess.

3. Kommuneloven § 31 nr. 5

Det følger imidlertid av kommuneloven § 31 nr. 5 at kommunestyret har adgang til å lukke dørene til et underordnet organs møter «når det er nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold». I denne saken er det ingen holdepunkter for at kommunestyret har truffet slik avgjørelse. Jeg har derfor ikke grunnlag for å vurdere om vilkårene for å lukke dørene etter denne unntaksbestemmelsen var oppfylt i denne saken. Jeg vil likevel kort bemerke at det skal mye til for å lukke dørene også etter denne bestemmelsen. Det stilles strenge krav til vurderingen av behovet for å lukke dørene og til begrunnelsen for eventuelle beslutninger. I den anledning viser jeg til min tidligere uttalelse om tolkningen av kommuneloven § 31 nr. 5 i ombudsmannens årsmelding for 1999 s. 149 (Somb-1999-36).

Konklusjon:

Utvalget har tolket kommuneloven § 31 nr. 3 for vidt. Det var ikke rettslig grunnlag for avgjørelsen om å holde samtlige møter for lukkede dører. Lovens vilkår «hensynet til personvern» skulle vært vurdert i forhold til konkrete drøftinger før hvert enkelt møte og før behandlingen av hver enkelt sak eller emne. Utvalgets behov for skjerming av egen intern prosess kan ikke varetas ved beslutning av utvalget selv etter nr. 3. Slik beslutning må i tilfelle tas av kommunestyret i medhold av kommuneloven § 31 nr. 5.
Gausdal kommunes folkevalgte organer må merke seg mitt syn på kommunelovens bestemmelser om møteoffentlighet. Kommunen bør innrette sin virksomhet i tråd med denne uttalelsen.»